I SA/Wa 359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o przyznaniu B. A. zasiłku rodzinnego na córkę M. A. i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] przyznano B. A. zasiłek rodzinny na córkę M. w wysokości [...] zł. miesięcznie i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł. Wydając tę decyzję Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyjął - przy wyliczeniu miesięcznego dochodu rodziny B. A. – za dochód rodziny ogółem w 2005 r. kwotę [...] złotych, za utracony dochód - kwotę w wysokości [...] zł ([...]) oraz doliczył do dochodu kwotę w wysokości [...] zł. miesięcznie ([...]). Biorąc pod uwagę, że w 2005 r. dochód rodziny wnioskodawczyni wynosił kwotę [...] zł. wyliczono, iż dochód ten w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł, co dało podstawę do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. W dniu [...] listopada 2006 r. została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. decyzja nr [...] w przedmiocie przyznania J. A. ( [...]) renty z tytułu [...], które to świadczenie przyznano za okres od dnia [...] 2006 r. do dnia [...] 2007 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W tych warunkach organ administracji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia prawa B. A. do zasiłku rodzinnego i w tym celu ponownie wyliczył dochód rodziny, od którego wysokości uwarunkowane jest przyznanie przedmiotowego świadczenia. Jak wynikało z akt sprawy, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. ustalił, że w rodzinie zainteresowanej dochód utracony z roku 2005 wyniósł [...] zł ([...]), natomiast dochód uzyskany w roku 2006 wynosił [...] zł ([...]) a więc miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł ([...]), czyli przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Od decyzji tej odwołanie złożyła B. A. podnosząc, że w roku 2005 jej łączny dochód w rodzinie wynosił [...] zł a więc dochód rodziny w przeliczeniu na osobę stanowił [...] zł. Obecny zaś dochód rodziny wynosił [...] zł miesięcznie ([...]), co dawało w przeliczeniu na osobę kwotę [...] zł. Odwołująca się twierdziła ponadto, że do dnia [...] 2005 r. mąż jej pobierał z ZUS -u [...] a następnie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r. - rentę z tytułu [...]. Od dnia [...] 2006 r. J. A. pobierał zaś zasiłek dla [...] w kwocie [...] zł, natomiast od dnia [...] czerwca 2006 r. pobierał rentę z tytułu [...]. Zdaniem odwołującej się decyzja organu I instancji była dla niej krzywdząca i nieuzasadniona, ponieważ dochód na osobę w jej rodzinie ani w 2005 r. ani w roku 2006 nie przekraczał kwoty 504 zł na osobę. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, że zasady udzielania świadczeń rodzinnych określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139. poz. 992 z 2006r. z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 tejże ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (m. in. rodzicom dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza miesięcznie 504 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Organ stwierdził też, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2). Wskazano też, że omawiana ustawa definiuje pojęcia utraty i uzyskania dochodu. Za utratę dochodu przyjmuje się: uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratę zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, nieotrzymywaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Uzyskaniem dochodu – w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych - jest: zakończenie urlopu wychowawczego, uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, uzyskanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, uzyskaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie organ zatem zastosował w/w przepisy o utracie i uzyskaniu dochodu. Ustalono, że mąż wnioskodawczyni w roku 2005 do dnia [...] 2005 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne z ZUS-u. Ten rodzaj świadczenia nie został jednak wymieniony w ustawie w przepisie określającym, co należy rozumieć pod pojęciem utraty dochodu i z tego powodu brak było podstaw by potraktować utratę tego świadczenia jako utratę dochodu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym jako utrata dochodu mogła być uznana jedynie kwota [...] zł jako utrata renty. Zgodnie zaś z § 17 ust. l rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm. ) , w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się miesięczną kwotę dochodu utraconego. Kolegium podniosło też, że ustalając ponownie wysokość dochodu w rodzinie zainteresowanej za dochód uzyskany potraktowano rentę przyznaną J. A. w 2006 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Okoliczności te zatem wpłynęły na ponowne wyliczenie dochodu rodziny i ustalenie go na poziomie kwoty [...] zł, co spowodowało przekroczenie dochodu uprawniającego zainteresowaną do otrzymania świadczenia rodzinnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. A. twierdząc, że dochody jej rodziny spełniają kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego a wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Twierdziła również, że niezrozumiale dla niej było przyjęcie, że organ nie potraktował jako utratę dochodu zaprzestanie przez jej męża pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko merytoryczne w sprawie i informując, że w treści uzasadnienia decyzji w jednym miejscu wystąpił błąd maszynopisowy w kwocie określającej wysokość dochodu rodziny tj. podano liczbę [...] zł. zamiast [...] zł, która to kwota wynikała z przedstawionego w uzasadnieniu decyzji wyliczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ, badając w tym kontekście przedmiotową sprawę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. Przedmiotowa sprawa dotyczyła zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do niego, w związku ze zmianą - w okresie pobierania zasiłku - sytuacji majątkowej osoby uprawnionej. W tym miejscu podkreślić wypada, że choć ostatecznie Sąd skargę uwzględnił, nie było to jednak następstwem uznania za uzasadnione treści zawartych w skardze. Wbrew bowiem zarzutom skarżącej należy się zgodzić ze stanowiskiem organów, że ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy prawidłowo – stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych – ustaliły ów dochód. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 3 pkt 28 powołanej wyżej ustawy tylko te przypadki, które są w tym przepisie wymienione jako utrata dochodu, mogą stanowić podstawę do odjęcia konkretnej kwoty od wysokości dochodów uzyskanych przez rodzinę a stanowiących podstawę do ustalenia prawa do zasiłku. Katalog owych przypadków jest katalogiem zamkniętym, nie jest to wyliczenie tylko przykładowe, zatem należy przyjąć, że ustawodawca świadomie nie każdą utratę dochodu ( w rozumieniu potocznym ) nakazał traktować jako utratę dochodu w rozumieniu przepisów regulujących przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wskazano to w obu decyzjach wśród przypadków, które ustawodawca nakazał traktować jako utratę dochodu nie wymieniono utraty prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Ponieważ świadczenie to nie jest rentą, jest nawet uregulowane w zupełnie innym akcie prawnym niż świadczenie rentowe ( reguluje je ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – Dz. U. Nr 60, poz. 636 ze zm. ) nie można świadczenia rehabilitacyjnego uznać za świadczenie np. quasi rentowe i stosować do niego regulacje prawne zastrzeżone dla renty. Ponieważ zatem – zgodnie z przywołaną wyżej regulacją - zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 złotych a w tym przypadku suma ta wynosiła [...] złotych, przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do przyznania skarżącej dochodzonych świadczeń. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że oprócz wspomnianego przepisu art. 5 ust. 1, który jest przepisem zasadniczym dla ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jeszcze przepisy o charakterze wyjątkowym. Są nimi przepisy art. 5 ust. 2 – podwyższający zasiłek z uwagi na niepełnosprawność dziecka oraz art. 5 ust. 3 – statuujący zasadę, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę ucząca się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 3 omawianej ustawy w swym brzmieniu literalnym posługuje się pojęciem "dochód rodziny", które to pojęcie w takim brzmieniu zostało w tym przepisie użyte - w odróżnieniu od pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", którym to określeniem posługuje się przepis podstawowy dla ustalenia prawa do zasiłku tj. art. 5 usta. 1 ustawy, zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, gdyż przemawia za tym okoliczność, że przepisy te – jako ujęte w jednym artykule ustawy, regulującym zasady przyznawania określonego świadczenia - stanowią pewną całość, przy czym – jak wspomniano wyżej – art. 5 ust. 1 ma znaczenie podstawowe. Podkreślenia wymaga, że skoro wg art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że zasiłek może być przyznany nawet, gdy dochód danej rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do wspomnianego zasiłku zatem, ponieważ to nie wysokość "dochodu rodziny" uprawnia ją do zasiłku tylko odpowiednia wysokość"dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia wg art. 5 ust.1 ustawy, pojęcie "dochód rodziny" zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy winno być rozumiane jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomija całkowicie kwestię zróżnicowania sytuacji materialnej poszczególnych, konkretnych osób, bowiem kryterium jakim jest dochód całej rodziny nie pozwala na ocenę rzeczywistego poziomu życia jej poszczególnych członków. Przy takim samym miesięcznym, ogólnym dochodzie rodziny, ale różnym ( pod względem ilości ) jej składzie osobowym inna jest sytuacja materialna poszczególnych jej członków. Ponieważ interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy, która – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P3/05 ( OTK – A 2005/10/115 ) ma – podobnie jak ustawa o pomocy społecznej – wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowały by akceptacją naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ( art. 32 Konstytucji RP ) a także unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (... ), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Kończąc należy również wskazać, że świadczenie jakim jest zasiłek rodzinny ma charakter świadczenia pomocowego, zbliżonego do świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – istnieje w pełni możliwość odwołania się w niniejszej sprawie również do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05 a dotyczącego świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z tego rodzaju pomocy. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć czy w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca spełnia wymogi do otrzymywania w dalszym ciągu zasiłku rodzinnego, choć przekroczyła kryterium dochodowe, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy. Nadmienić też wypada, że w dniu 4 sierpnia 2006 r. ( zatem przed wydaniem obu decyzji ) został opublikowany Dziennik Ustaw Nr 139, poz. 992, w którym został zamieszczony jednolity tekst ustawy o świadczeniach rodzinnych a w związku z tym w podstawie prawnej rozstrzygnięć winien być powoływany w/w Dziennik Ustaw. Powyższe uchybienie pozostawało jednak bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją zostały wydane przy braku wszechstronnego wyjaśnienia całego materiału dowodowego ( art. 77 k.p.a. ) i rozważenia zasadności zastosowania innej podstawy prawnej dla uwzględnienia żądania strony, zgodnie z przepisem art. 6 i 7 k.p.a. Okoliczność ta skutkowała uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji - na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).