I SA/Wa 359/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1991 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 1991 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i art.16 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) składającego się z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie Włoszczowa jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji - w części tej nieruchomości oznaczonej obecnie w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², powstałej z podziału geodezyjnego działki nr [...]. Powyższa decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. wystąpiła M. Z. W uzasadnieniu wniosku, uzupełnionego pismami z dnia 5 lipca 2008 r. i 26 stycznia 2009 r., wnioskodawczyni wskazała, iż przedmiotowa działka nr [...], uprzednio oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiła własność jej ojca, F. Z. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...] z naruszeniem prawa - co potwierdził Minister Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzając nieważność powyższej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1968 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1991 r. Minister stwierdził, że powyższa decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] m², odpowiada działce nr [...] o pow. [...] ha wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...], a następnie skomunalizowanej na rzecz Gminy W. kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. - jako część działki nr [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha w dniu wywłaszczenia stanowiła współwłasność W. Z. i F. Z. Obecnie następcami prawnymi F. Z. są M. Z., H. S., Z. N. i M. Z. Zaś następcami prawnymi W. Z. są J. S. i E. Z. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie ma zasadniczy wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. nr [...] z dnia [...] października 1991 r. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje bowiem skutek prawny ex tunc tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu; następuje przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W niniejszej sprawie oznacza to przywrócenie stanu własności sprzed dnia 21 czerwca 1968 r. Skarb Państwa nie był zatem w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przejętej nieruchomości, a tym samym nie mogła być ona - jako część działki nr [...] - przedmiotem komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), albowiem komunalizacji na podstawie powyższych przepisów podlegały wyłącznie składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego). W związku z powyższym organ uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) składającego się z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działki nr [...] i nr [...] - w części tej nieruchomości oznaczonej obecnie w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², powstałej z podziału geodezyjnego działki nr [...] - została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w wadliwej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodał, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające, że przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć taką sytuację, w której niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na to, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo to dotyczyło lub podmiot, któremu prawo to przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Nie zgadzając się z powyższą argumentacją Gmina W. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucała decyzji "złą podstawę prawną oraz błędne przyjęcie w sentencji, że działka nr [...] powstała z podziału geodezyjnego działki [...], ponieważ działka nr [...] nigdy nie była przedmiotem podziału". Ponadto wniosła o "wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie", a także podkreśliła, iż "na działce zostały wybudowane dwa budynki o funkcji handlowej, a granice działki przebiegają przez budynki handlowe". Gmina dodała, że "na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1968 r., której nieważność stwierdził Minister Budownictwa i choć stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutki od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu - to w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej organ wydający decyzję wiedzy takiej nie miał". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. Podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, iż decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodał, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą wynikać bezpośrednio z weryfikowanej decyzji, być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach powołanego już wcześniej art. 156 § 1 kpa oraz muszą mieć charakter rażący. W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja, gdyż wystąpiła oczywista przesłanka wykluczająca możliwość przeprowadzenia komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jako, że na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa - ponieważ decyzja wywłaszczająca tę nieruchomość została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej : a) naruszenie prawa materialnego: - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, - niezastosowanie art. 145 pkt 8 kpa, b) naruszenie trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r., którą utrzymał on w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej obecnie w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 kpa - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie M. Z. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – powołując się na fakt, iż na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczającej tę nieruchomość. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej - na mocy której Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości - wykazało, że nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy Włoszczowa. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 kpa) – które w niniejszej sprawie nie zachodzą Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż organ prawidłowo przyjął, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wywołało skutek ex tunc i w związku z tym Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Również organ prawidłowo wykazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych dla działki nr 4378/3 (poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Geodetę Powiatowego A. W.) ewidentnie wynika, że ww. działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] oraz na działkę nr [...]. Ponadto wynika także, iż działka nr [...] o powierzchni [...] m² odpowiada działce nr [...] o powierzchni [...] ha wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1968 r. Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.