I SA/Wa 36/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ Asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w częściach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...], w zakresie wywłaszczenia nieruchomości; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz T.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 36/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku T.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1971 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości, położonej w J., powiat P., oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] oraz odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w J., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w J. powiat P., oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...]. Jednocześnie decyzją z dnia [...] listopada 1969 r. ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...] sprostowano oczywiste błędy pisarskie w decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku T.P.- byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1971 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. w części dotyczącej orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] października 2003 r. T.P. wystąpiła o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. W przekonaniu skarżącej, w sprawie nie zachodzą przesłanki częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto zaniechano rozpatrzenia kwestii zgodności celu wywłaszczenia z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Po rozpatrzeniu wniosku i akt sprawy organ wskazał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono pod budowę ośrodka [...], która to inwestycja została objęta decyzją o lokalizacji ogólnej z dnia [...] września 1965 r., nr [...] oraz zatwierdzona decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1966 r., nr [...], znak [...]. W decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1966 r. stwierdzono, że decyzja niniejsza traci ważność w razie nie przystąpienia do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego, jeżeli inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym. Również we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] maja 1967 r. wnioskodawca wywłaszczenia – Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. stwierdził, że ośrodek zostanie wybudowany przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. w ramach zatwierdzonego planu finansowo-inwestycyjnego. Organ podniósł, że skoro cel wywłaszczenia – budowa ośrodka [...] - objęty był decyzją o lokalizacji szczegółowej, która w świetle ówcześnie obowiązującego prawa mogła być wydana jedynie na podstawie obowiązującego planu gospodarczego, a ponadto cel ten miał być realizowany w ramach zatwierdzonego planu finansowo-inwestycyjnego, to tym samym bezspornym jest fakt, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jako niezbędnej ubiegającemu się dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, nastąpiło zgodnie z przepisem art. 3 ust 1-2 wyżej wymienionej ustawy. Organ wskazał, że w sprawie zrealizowano także określony w art. 15 ust 1 ustawy obowiązek złożenia przez ubiegającego się o wywłaszczenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego spełniającego wymogi określone w art. 15 ust 2 wraz z załącznikami wskazanymi w art. 15 ust 3 powołanego przepisu. Z akt sprawy wynika, że złożony wniosek zawierał opis nieruchomości: powierzchnię, dane właścicieli oraz wyniki rokowań. Ponadto jako załącznik do wniosku dołączono: decyzję o lokalizacji ogólnej i szczegółowej, plany nieruchomości z rejestrem geodezyjnym, operaty szacunkowe oraz wypis z ksiąg wieczystych. Ponadto zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust 1 wyżej wymienionej ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie, obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przewidzianej, umowę nabycia nieruchomości. Organ podniósł, że Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. pismami z dnia [...] lutego 1967 r., nr L.dz.[...] zwróciło się do M.P., A.P. i T.P. o przybycie do siedziby Dyrekcji Przedsiębiorstwa w celu ustalenia zasad dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Z kolei we wniosku wywłaszczeniowym stwierdzono, że tylko część właścicieli wyraziła zgodę na zawarcie umów, a z uwagi na fakt nieujawnienia ostatnich właścicieli w księgach wieczystych umowy o wykup nie mogły dojść do skutku. Ponadto strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Dlatego, skoro w części dotyczącej przeprowadzonego wywłaszczenia nie można uznać, aby organ orzekający dopuścił się rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono, aby badana decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa, to tym samym należy stwierdzić, że decyzja organu nadzoru z dnia [...] września 2003 r. dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ wskazał, że przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakładał na organy orzekające o odszkodowaniu obowiązek wysłuchania biegłego na rozprawie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że biegły nie został powiadomiony o terminie rozprawy odszkodowawczej, wobec czego nie uczestniczył w rozprawie. Odszkodowanie ustalono na podstawie operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W., co było niezgodne z powołanym przepisem. Dlatego organ stwierdził że decyzja z dnia [...] listopada 1969 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, została wydana z pominięciem obowiązku wezwania i wysłuchania na rozprawie opinii biegłego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Organ podkreślił, że skoro w sprawie ustalenia odszkodowania nie zostały zrealizowane ustawowe obowiązki wynikające z art. 21 ustawy, a jednocześnie nie stwierdzono, aby decyzja z dnia [...] listopada 1969 r., w części dotyczącej odszkodowania wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, to tym samym należy stwierdzić, że organ nadzoru w decyzji z dnia [...] września 2003 r. prawidłowo ustalił, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2003 r., iż w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. kwestia ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną nie mogła być przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 22 ust 2 ustawy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu, po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W związku z powyższym, skoro decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. składa się z elementów, które mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnych decyzjach, to tym samym brak jest podstaw, aby podzielić pogląd strony skarżącej, iż przepisy prawa uniemożliwiają dokonanie odrębnej oceny legalności rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła w terminie T.P. Wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust 1 w związku z art. 23 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...] wydana została z zachowaniem wymogów zawartych w tym przepisie, podczas, gdy rzeczywiście wywłaszczenie nie było niezbędne na cel określony w decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast bezpodstawnie uznał, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1969 r., wydana została zgodnie a art. 3 ust 1-2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nieruchomość wywłaszczona została w celu wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zdaniem skarżącej, pogląd jest błędny, gdyż poza omówioną przesłanką szczególną, art. 3 ust 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia, przewiduje również przesłankę ogólną, tj. "niezbędność" wywłaszczenia. Organ dokonujący wywłaszczenia był więc zobowiązany wskazać, dlaczego wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Podkreślić należy, że wywłaszczana nieruchomość miała zostać przeznaczona na budowę ośrodka [...]. Ośrodek taki mógł zostać wybudowany również na innych nieruchomościach. Wobec powyższego nie zachodziła niezbędność wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania. Poza tym skarżąca podniosła, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie odnosi się dlaczego nieruchomość jest niezbędna na cele wywłaszczenia, wobec czego rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. skarżąca ograniczyła żądanie skargi do uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. - w zakresie wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Na wstępnie podnieść należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega bowiem tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami art. 3 ust 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), a celem wywłaszczenia była budowa ośrodka [...] objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej, a lokalizacja taka, w świetle ówczesnego prawa mogła być wydana jedynie na podstawie obowiązującego planu gospodarczego. Jednakże zważyć należy, iż cel wywłaszczenia wskazany w art. 3 ust 1 wyżej powołanej ustawy jest inny, niż cel określony w art. 3 ust 2 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nieruchomość jest niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z kolei w art. 3 ust 2 ustawy jest mowa o wywłaszczeniu niezbędnym dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a o wywłaszczenie dla tych celów mógł się ubiegać tylko właściwy organ prezydium rady narodowej danego miasta. Dlatego niezrozumiałym jest czym kierował się organ nadzoru wskazując zgodność wywłaszczenia z przepisami art. 3 ust 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wynika, że podstawą wywłaszczenia był przepis art. 3 ust 1 ustawy, a nie przepis art. 3 ust 2 lub obydwa te przepisy. Treść wniosku wywłaszczeniowego oraz uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wskazuje, że celem wywłaszczenia była budowa ośrodka [...]. Organ nadzoru podkreślił, że cel ten wynikał z zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jednakże analiza akt administracyjnych i akt wywłaszczeniowych nie potwierdziła, o jaki plan gospodarczy chodzi, czy był on zatwierdzony i czy z planu tego wynika budowa ośrodka [...]. Powoływanie się przez organ nadzoru na plan finansowo-inwestycyjny przedsiębiorstwa, na wniosek którego dokonano wywłaszczenia jest niewystarczające w rozumieniu przepisu art. 3 ust 1, w którym jest mowa o zatwierdzonym planie gospodarczym. Również zapis zawarty w treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1966 r. odnośnie utraty ważności tej decyzji w przypadku nie przystąpienia do realizacji inwestycji w okresie wieloletniego planu gospodarczego nie przesądza o jaki plan chodzi, oraz czy na datę decyzji wywłaszczeniowej był on zatwierdzony. Zważyć przy tym należy, że przepis art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) oprócz wskazania celów wywłaszczenia wymaga wykazania, że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna na cele określone w tym przepisie. Stwierdzenie przez organ nadzoru, że skoro nieruchomość była ujęta w planie gospodarczym i decyzjach o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1966 r. oraz o lokalizacji ogólnej z dnia [...] września 1965 r. (której brak w aktach archiwalnych ), to oznacza, że była ona niezbędna na cele wywłaszczenia, nie wypełnia dyspozycji art. 3 ust 1 wyżej powołanej ustawy. Przepis tego artykułu wymaga bowiem, aby ubiegający się o wywłaszczenie wykazał, że akurat ta wskazana we wniosku nieruchomości jest mu rzeczywiście niezbędna na cele wywłaszczenia. W następstwie takiego wniosku orzeczenie wywłaszczeniowe powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne co do niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Ma rację skarżąca, że organ nadzoru nie odniósł się do tej kwestii, a w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie znalazło się uzasadnienie, że to właśnie nieruchomość skarżącej musi być wywłaszczona pod budowę ośrodka [...] dla pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. Obowiązek szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego ciążył na organie administracji z mocy art. 22 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Również słusznie zarzuca skarżąca, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości - zgodnie z treścią art. 6 ust 1 wyżej powołanej ustawy. Organ nadzoru wskazał, że Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. zwracało się do skarżącej o przybycie do siedziby przedsiębiorstwa w celu podjęcia rokowań. Jednakże w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia takiego wezwania, a z pkt b pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 1957 r. skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wynika, że przedsiębiorstwo nie zwracało się do niej z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Artykuł 6 ustawy z 1958 r. nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie bezwzględny obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a art. 15 ust 2 pkt 7 wymagał, aby do wniosku wywłaszczeniowego dołączyć wyniki rokowań z właścicielem. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 i 80 kpa, a rodzaj i charakter naruszeń, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia rozstrzygnięcie jak w pkt 1 wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Wobec tego, że na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę w zakresie dotyczącym jedynie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w część dotyczącej wywłaszczenia, orzeczenie Sądu dotyczyło tylko tej części decyzji. Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152, a z pkt 3 wyroku art. 200 wyżej powołanej ustawy.