I SA/Wa 360/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg J. G., E. S., J. K., M. B., S. J. i W. A. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargi Zaskarżonym postanowieniem z 8 grudnia 2022r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako minister/organ) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 maja 2022 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosków R. D., B. P., M. D., C. C., J. G., E. S., J. K., M. B., S. J., J. C. w miejsce którego wstąpiły: W. C., D. W. i B. C., K. A., M. N., W. A., M. P., J. K., S. L. oraz M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 49/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez [...] Akademię [...] w W. ([...]), nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni o pow. 371.474 m2, położonego w W. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 1,0377 ha, położonej w W. przy ul. [...]. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego nastąpiła z powodu braku przymiotu strony po stronie wnioskodawców. Organ przywołał treść art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa i wyjaśnił zasady postępowania nieważnościowego. Wskazał następnie na stan materialnoprawny kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji. Podał, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej orzekającej o przekształceniu posiadanego przez [...] prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a więc zapadłej na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017r., poz. 2183) "uwłaszczeniowej" decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 49/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: [...]. Decyzja ta jest następstwem uprzednio nabytego przez [...] prawa użytkowania wieczystego ww gruntu. Skarżący wywodzą zaś, że ich interes prawny wynika z zawartych umów najmu garaży wybudowanych na działce nr [...] przy ul. [...]. W tym zakresie organ wyjaśnił, że najem jest prawem obligacyjnym wiążącym strony tego stosunku prawnego, i nie może wywierać skutków prawnych wobec osób trzecich ani wpływać na ich prawa czy obowiązki. Podał, że sytuacja prawna najemcy może być kształtowana za pomocą decyzji uwłaszczeniowej jedynie w sposób pośredni, tj. jako rezultat stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wraz z prawem własności znajdującego się na niej budynku. Wyjaśnił dalej, że nie może być mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej tylko tytuł obligacyjny do wyodrębnionego lokalu, co do którego tytuł prawnorzeczowy posiada inny podmiot (organ przywołał wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14 oraz w uchwałę NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. CBOSA). Odnośnie zaś do treści art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako ugn), zgodnie z którym osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, może żądać nieodpłatnego nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą) - organ podał, że czym innym jest nabycie przez uczelnię użytkowania wieczystego a czym innym – przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stąd, wg organu, przywoływana przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III CZP 7/05 (publ. Legalis nr 68424), w której wyrażono pogląd, iż nabycie przez państwową uczelnię - na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) - użytkowania wieczystego gruntów państwowych pozostających w jej zarządzie oraz własności budynków i urządzeń trwale z nim związanych nie obejmuje garażu z gruntem niezbędnym do korzystania z tego garażu wybudowanego w warunkach określonych w art. 211 ugn, w realiach spornej sprawy uwłaszczeniowej nie może mieć zastosowania. W tym zakresie organ podał dodatkowo, że Sąd Okręgowy w W., Wydział [...] Cywilno- Odwoławczy prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt [...] stwierdził, iż złożone przez skarżących wnioski, którymi dochodzili oni roszczeń z art. 211 ugn zostały oddalone jako wniesione do niewłaściwego podmiotu, tj. [...] Agencji [...] ([...]), podczas gdy wnioskodawcy powinni je skierować do Starosty jako reprezentanta Skarbu Państwa. Ponadto, ewentualne zgłoszenie wniosku w tym zakresie powinno nastąpić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 2000 r., a zatem roszczenia skarżących na tym etapie już wygasły. I wreszcie organ podał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym nie uprawnia organu administracji do czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie uprzedniego przekazania [...] spornego gruntu w zarząd, użytkowanie, czy ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa w oparciu o art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1400/11). Zaznaczył też, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r. brak jest zastrzeżenia o zakazie naruszania praw osób trzecich, co miało miejsce przy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r., a wobec tego skarżący nie mogą skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie z roszczeń opartych na art. 211 ugn. W skargach na ww decyzję skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 28 kpa w zw. z art. 211 ugn poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania administracyjnego, ponieważ kwestia ich legitymacji prawnej, wynikająca z art. 211 ugn została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w W., Wydziału [...] Cywilnego z dnia 21.10. 2015 r., gdyż wnioski, którymi dochodzono roszczeń wniesiono do niewłaściwego podmiotu, 2. art. 28 kpa w zw z art. 256 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) i art. 182 ust. 2 poprzednio obowiązującej, która utraciła moc z dniem 1 września 2005 r ( art. 277 ustawy), która to decyzja wydana na podstawie art. 256 ustawy ma charakter decyzji tzw. "wiązanej" przez błędne przyjęcie, że brak zapisu w art. 256 ustawy o naruszaniu praw osób trzecich skutkuje, że skarżący nie mogą być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa; 3. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 kpa przez naruszenie (wskutek uchybień organu) zasady legalności działania organu państwa oraz zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu skarżących, w tym obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodu w celu usunięcia wątpliwości "organu" co do istnienia interesu prawnego, 4. art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 140 kpa przez naruszenie (wskutek uchybień) zasady pogłębiania zaufania skarżących do kompetencji i bezstronności organu państwa, należytego i wyczerpującego informowania o prawach i obowiązkach, czuwania nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody w postępowaniu, rzetelnego i zgodnego z prawem wyjaśnienia przesłanek podjętego postępowania; 5. art. 124 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, 6. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa polegające na błędnym uznaniu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a więc nie są stroną postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania. Ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Trzeba podkreślić, że materialnoprawną podstawę decyzji uwłaszczeniowej, której stwierdzenia nieważności w określonym zakresie domagali się skarżący, stanowił przywoływany już wyżej art. 256 ustawy z 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Stanowił on o przekształceniu z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności uczelni; decyzja wojewody, jaka zapadała w tym zakresie, miała jedynie charakter deklaratoryjny. Stronami takiego postępowania niewątpliwie są właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty, a także każdy kto wykaże swoje prawa do nieruchomości objętej następującym z mocy ustawy przekształceniem bądź każdy kto wykaże, że ww decyzja ma wpływ na jego prawa lub obowiązki. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący nie wykazali się żadnym prawem rzeczowym do spornej nieruchomości, zresztą ani na 2005r., ani wcześniej ani w później. Swój interes prawny skarżący konsekwentnie wywodzą z art. 211 ugn. Stanowi on, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie. (...) Uprawnienie to wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. Właściwym organem wg definicji określonej w art. 4 pkt. 9 ugn, jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W przypadku nieruchomości Skarbu Państwa czy Miasta [...] (miasta na prawach powiatu) na terenie [...] każdorazowo "organem właściwym" jest Prezydent [...]. Niezależnie od tego, że skarżący w ramach odrębnej regulacji (a więc art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym) kwestionują nabycie użytkowania wieczystego ww gruntu przez [...], powołując się na regulację z art. 211 ugn, a sprawa objęta kontrolowanym w tym postępowaniu wnioskiem nadzorczym dotyczyła osobnej kwestii przekształcenia w 2005r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym z 2005r. – to skarżący nie wykazali, że ww roszczenie z art. 211 ugn zgłosili w zakreślonym w tym przepisie terminie Prezydentowi [...], a zawity termin w tym zakresie - ekspirował ponad dwie dekady temu. Skargi są zatem całkowicie niezasadne, bo sporna decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 49/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. przekształcająca prawo użytkowania wieczystego terenu zajętego przez [...] w prawo własności – nie narusza żadnego prawa skarżących i nie wpływa na ich prawa czy obowiązki. Skarżący nie wykazali więc interesu prawnego uzasadniającego podjęcie działań nadzorczych przez ministra. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego organ punkt po punkcie wyłożył wiążące przepisy w tym zakresie, kwestię interesu prawnego w administracyjnym postępowaniu nadzorczym, przedstawił wiążące (gdy chodzi o meritum) przepisy ustawy z 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz tezy z orzecznictwa. Stanowisko organu co do braku interesu prawnego skarżących w kontrolowanej sprawie nie budzi zastrzeżeń Sądu. W konsekwencji zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym w szczególności art. 28 kpa w zw. z art. 61 a § 1 kpa, a jego uzasadnienie jest obszerne i rzeczowe, spełnia wszelkie kryteria z art. 107 § 3 kpa. Skutkowało to oddaleniem skarg ( art. 151 ppsa).