I SA/Wa 361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez gminę M. prawa własności nieruchomości stanowiących rowy, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę M. prawa własności tych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.). Wojewoda podał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym wypisów z ewidencji gruntów przedmiotowego mienia, według jego stanu z 27 maja 1990 r., wszystkie te działki stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w S. – Rejonowy Oddział w G. Wpisy te miały jednak charakter techniczno - porządkowy i po ich zweryfikowaniu jednostka ta już rowami nie włada, nie wykonuje wobec nich żadnych uprawnień właścicielskich, a ponadto są one zbędne do wykonywania zadań statutowych Wojewódzkiego Zarządu. W związku z tym, w ocenie Wojewody, nieruchomości te podlegają skomunalizowaniu z mocy prawa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina M., podnosząc, że nieruchomości wchodziły w dniu 27 maja 1990 r. w skład urządzeń melioracji wodnych szczegółowych pozostających i po tej dacie w kompetencji organów administracji rządowej w tym Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w S. – Rejonowy Oddział w G., a nie do Gminy M., która nigdy nie władała tymi urządzeniami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie wskazała, że jak wynika z materiału dowodowego wszystkie sporne działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. grunty pod rowami melioracji szczegółowej będącymi własnością Skarbu Państwa i nie pozostawały wówczas w zarządzie innych niż państwo państwowych osób prawnych (np. przedsiębiorstw państwowych). Organ odwoławczy podał, że grunty pokryte wtedy państwowymi wodami płynącymi w tym ciekami melioracyjnymi o przepływach stałych lub okresowych stanowiły wody powierzchniowe (art. 4 i art. 6 ust.3 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 4 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne – Dz. U. nr 38 poz. 230 w brzmieniu wówczas obowiązującym). W ocenie Komisji po reformie z 1990 r. i wprowadzeniu pojęcia mienia komunalnego, ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz. U. nr 34 poz. 198) lub nowelizacja Prawa wodnego, nie wprowadziły pojęcia własności komunalnej w odniesieniu do wód powierzchniowych i określenia kompetencji organów samorządowych w tym zakresie. Skoro żadne zadania z zakresu melioracji wodnych nie przeszły z dniem 27 maja 1990 r. na gminy, to wszystkie sporne działki służyły faktycznie i bezpośrednio zarówno przed tym dniem 27 maja 1990 r. jak i po tym dniu realizowaniu zadań publicznych właściwych dla ponadpodstawowych organów administracji rządowej. Dlatego mienie takie jest wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa - na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ wskazał jako na dodatkową przesłankę dowodzącą braku podstaw do komunalizacji wpisy w ewidencji gruntów, z których wynika, że przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiły one wody publiczne i znajdowały się w faktycznym i bezpośrednim władaniu organu ponadpodstawowego, a nie podstawowego organu administracji państwowej. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r., więc na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ ten orzekł jak w osnowie decyzji. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Skarb Państwa – Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że sporne działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w S. - Rejonowy Oddział w G., co stanowiło, w ocenie organu, wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym z 21 czerwca 2013 r. skarżący podkreślił, że pojęcie "należące", jakim posługuje się przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną. Istotne jest więc posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, a nie tylko faktyczne władanie. Skoro brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd, trwały zarząd czy użytkowanie wieczyste [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., to mieniem zarządzał z mocy prawa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ odwoławczy uznał, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, ponieważ objęte decyzją działki gruntu służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego, a takie mienie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. Taki stan faktyczny został przez organ ustalony tylko na podstawie wypisów z rejestru gruntów, w których wpisano, że mienie to stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w S. – Rejonowy Oddział w G. Należy stwierdzić, że wpis w ewidencji gruntów jest wprawdzie dowodem, ale wpis taki ma jedynie charakter informacyjny i nie może stanowić wyłącznego i wystarczającego dowodu do tak istotnych ustaleń. Natomiast wpisy właściciela w księgach wieczystych o treści Skarb Państwa – Starosta [...] zostały dokonane w 2009 r., a ich podstawą (co wynika z odpisów ksiąg) był dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oznacza przejście z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Orzekając o komunalizacji z mocy prawa organ obowiązany jest więc badać czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne to organ obowiązany jest następnie zbadać czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust. 1 ustawy. Pojęcie "służenie" wykonywaniu zadań publicznych, użyte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Rację ma jednakże skarżący powołując w uzasadnieniu skargi, że pojęcie "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy oznacza stan prawny. Jednakże aby można było mówić o wystąpieniu przesłanek wyłączenia mienia z komunalizacji określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1, to najpierw należy ustalić czy przedmiotowe mienie spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 dotyczy mienia, które spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1. Organ odwoławczy w sposób niewątpliwy ustalił tylko to, że przedmiotowe mienie w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa. Pozostałe ustalenia są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym. Z tego względu zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia istoty sprawy, a więc z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest co najmniej przedwczesne. Tak więc organ winien ustalić, w pierwszej kolejności, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. czyli, czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Takich ustaleń w sprawie nie poczyniono. Jest bezsporne, że na gruntach znajdowały się rowy melioracyjne, które zgodnie z przepisami ustawy, wówczas obowiązującej - z 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm.) zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Tak więc po ustaleniu stanu prawnego przedmiotowego mienia i gdyby te ustalenia potwierdziły, że mienie to spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. organ rozważy, czy zachodzi przesłanka wyłączenia z komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W tym celu konieczne jest ustalenie stanu faktycznego tego mienia w dacie 27 maja 1990 r., a szczególnie, czy sposób korzystania z mienia łączył się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio przez podmioty wskazane w tym przepisie. Samo wpisanie w ewidencji gruntów jako władającego Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w S. - Rejonowy Oddział w G. nie oznacza samo przez się, że podmiot ten faktycznie wykonywał zadania publiczne w stosunku do tego mienia. Nie jest bowiem nawet wiadome na jakiej podstawie tego wpisu dokonano. Przypisywanie faktycznego władztwa temu podmiotowi jest wątpliwe z tego względu, że występując o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie jako władającego podał, że zarówno obecnie, jako samorządowa jednostka organizacyjna podporządkowana Marszałkowi Województwa [...], jak i wcześniej będąc państwową jednostką organizacyjną, nie wykonywał żadnych praw właścicielskich ani nie władał w inny sposób rowami jako urządzeniami szczegółowymi melioracji (k. 45 i 46 akt adm.). Wprawdzie wystąpienie tej jednostki o zmiany w ewidencji gruntów miało miejsce już po 27 maja 1990 r., nie mniej odnosi się również do wcześniejszego okresu, co organ orzekający w sprawie komunalizacji winien wziąć pod uwagę przy ocenie stanu faktycznego skomunalizowanego mienia. Dokonanie ustaleń w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu pozwoli organowi na zgodne z prawem rozstrzygnięcie w kwestii komunalizacji przedmiotowego mienia. Z powyższych względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.