I SA/Wa 362/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...], na mocy której przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne położone w P., składające się z działek oznaczonych numerami [...], której właścicielem był W. B. na podstawie aktu nadania z dnia [...] grudnia 1947 r., nr [...], dz. Nr [...], której właścicielem zgodnie z aktem nadania z dnia [...] lutego 1948 r., nr [...], był J. B., o łącznej pow. [...] ha utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] sierpnia 1978 r. przejmującej na własność Skarbu Państwa wyżej opisaną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne. Decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...], wydana została na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 197 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zgodnie z w/w przepisem jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w w/w przepisie . Natomiast art.75 ust.1 pkt 2 w/w ustawy wskazywał, iż przez "następcę" rozumiało się zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika, a także jego pasierbów i wychowanków, którzy mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie byli inwalidami I lub II grupy. W razie braku takich osób, następcą mógł być spełniający te warunki współwłaściciel przekazywanego gospodarstwa Rolnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 37, poz.166) w § 37 stwierdzało ponadto, że następcą rolnika powinna być osoba dająca również gwarancje należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ustawa z dnia 27 października 1977 roku nie precyzowała określonego w art.75 ust 1 pkt 2 warunku posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec tego należało przyjąć, że treść tego warunku odpowiadała pojęciu kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego określonego w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych ( Dz. U. z 172 r., Nr 31, poz.215 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa, dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego było świadectwo ukończenia szkoły rolniczej, lub przysposobienia rolniczego. Z treści pisma A.H. z dnia 7 stycznia 2013 r. wynika, iż potencjalni następcy W. i W. małż. B. w dniu wydania w/w decyzji Naczelnika Gminy w D. nie posiadali kwalifikacji rolniczych. W aktach sprawy znajduje się wniosek W. B. o przejęcie jego gospodarstwa na własność Państwa. Natomiast odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu, jakoby W. B. przekazał na własność Państwa zarówno działkę oznaczoną numerem [...], której był właścicielem na podstawie aktu nadania z dnia [...] grudnia 1947 r., nr [...], jak i działkę oznaczoną numerem [...], której właścicielem zgodnie z aktem nadania z dnia [...] lutego 1848 r., nr [...], był J. B., organ wyjaśnił, że J. B. w dniu wydania zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w D. nie użytkował przedmiotowej nieruchomości, zaś W. B. wraz z małżonką prowadził gospodarstwo obejmujące zarówno działkę o nr [...], jak i działkę o nr [...]. Zgodnie z treścią art. 45 w/w ustawy do wystąpienia z wnioskiem o przejecie nieruchomości na własność Państwa uprawniony był rolnik. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 1 pkt 1 w/w przez pojęcie rolnika należało rozumieć zarówno właściciela, jak i posiadacza gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym zdaniem organu W. B. jako właściciel działki nr [...] i posiadacz działki [...] uprawniony był do złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Zdaniem organu skoro w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa, to mając na uwadze, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza, należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. Natomiast dokumentacja zgromadzona w toku niniejszego postępowania nie wskazuje na zaistnienie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 Kpa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. H. zarzucając jej naruszenie: - przepisu art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U . Nr 32, poz.140 poprzez uznanie, iż stanowi on właściwa podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] sierpnia 1978 r., - przepisu art. 75 ust.1 pkt 1 opisanej wyżej ustawy poprzez uznanie legitymacji W. B., jako posiadacza działki nr [...] do złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa w zamian za świadczenia rentowe, - art.21 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie prawa własności , -art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w D. z [...] sierpnia 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin; wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła między innymi, że przejęcie gospodarstwa rolnego obejmującego zarówno dz. Nr [...] jak i dz.nr [...] stanowiło rażące naruszenie prawa, oraz, że jest jedyną spadkobierczynią J. B. syna W. i M. (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r.) We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżąca zwróciła uwagę z niewiadomych przyczyn w ewidencji gruntów od 1962 r. do 1978 r. W. B. figurował również jako właściciel działki nr [...], która faktycznie stanowiła własność J. B. jej ojca. Zapis dokonany w ewidencji gruntów pozostawał w oczywistej sprzeczności z tytułem własności oraz zapisami w księdze wieczystej. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie art.45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz.140) w zw. z definicją rolnika wynikającą z art.75 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy było co do zasady dopuszczalne. Jednakże zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie należy traktować W. B. jako osoby uprawnionej do złożenia wniosku o przejecie nieruchomości oznaczonej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej, intencją ustawodawcy było zapewnienie rolnikowi, nie będącemu właścicielem gospodarstwa, a będącym w jego faktycznym posiadaniu możliwości przekazania gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę, ponieważ często miał miejsce brak uregulowania własności gospodarstw rolnych, zwłaszcza na terenie Ziem Odzyskanych. Natomiast z powodu ustalonego prawa własności gospodarstwa obejmującego działkę nr [...] w dacie wydawania przez Naczelnika Gminy w D. decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. skarżąca uważa, że posiadacz gospodarstwa nie miał prawa do decydowania o losach nieruchomości stanowiącej cudzą własność. Zdaniem skarżącej w prowadzonym z wniosku W. B. postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej kwestii powinien brać udział faktyczny właściciel, co w tej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja skupia się na wykazaniu braku następców uprawnionych do przejęcia gospodarstwa rolnego należącego do W. i W. małżonków B., co jej zdaniem w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia. Bez znaczenia w ocenie skarżącej jest również fakt zamieszkiwania właściciela działki nr. [...] J. B. na terenach [...] Polski. Zdaniem skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniając decyzję Naczelnika Gminy w D. z [...] sierpnia 1978 r. winien ja ocenić przez pryzmat podstaw prawnych jej wydania. Naruszenie podstawowego prawa, jakim jest prawo własności stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie toczące się w niniejszej sprawie było postępowaniem w trybie nadzorczym. Ocenie Sądu poddane jest rozstrzygnięcie organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którakolwiek z wad wymienionych w art.156 §1 k.p.a. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznie. Przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią. przepisu przez proste ich zestawienie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12.LEX nr 1285281). Należy zauważyć, że organ prowadzący postepowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art.156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85). W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby podważyć dokonane ustalenia faktyczne. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Skarżąca w niniejszej sprawie wadliwość zaskarżonej decyzji upatrywała w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącą nie podważyły prawidłowości dokonanych ustaleń i dokonanej oceny prawnej przez organ administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] sierpnia 1978 r, stwierdzenia nieważności której domagała się skarżąca stanowiły przepisy art.45 i art.75 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32,poz.40). Zgodnie z powyższymi przepisami jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo na wniosek rolnika przejmowało państwo. Wynika to wprost z art.45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., a także ze wstępu do tej ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że wprowadzenie systemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin miało m.in. na celu zaopatrzenie ich na starość oraz na wypadek inwalidztwa. Dlatego omawiana ustawa nie miała na celu, jak szereg wcześniejszych innych aktów prawnych, przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa, a chodziło w tym wypadku o zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować. Zatem przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik winien je przekazać przede wszystkim następcy (art.45 ustawy emerytalnej ). Jednak następcy powinni posiadać kwalifikacje rolnicze do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone w stosownych przepisach (Rozp. Rady Ministrów z 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin – Dz. U. Nr 37, poz.166, oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - Dz. U. z 1972 r, Nr 31, poz. 215 ze zm). Dopiero gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1981 r. sygn. akt. SA 755/80,ONSA 1981/1/4). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy (pismo skarżącej z dnia 7 stycznia 2013 r) wynika, że potencjalni następcy W. i W. małż. B. w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy w D. takich kwalifikacji rolniczych nie posiadali. W aktach jest także wniosek W. B. o przejęciu gospodarstwa rolnego składającego się z działek ew. nr. [...] której był właścicielem oraz dz. nr [...] której był posiadaczem. Właścicielem dz. Nr [...] był syn wnioskodawcy J. B., który jej nie uprawiał i mieszkał "na [...] Polski". Fakt ten jest niesporny w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 45 powyższej ustawy do wystąpienia z wnioskiem o przyjęcie gospodarstwa uprawniony był rolnik. Natomiast z art. 75 ust.1 pkt 1 tej ustawy wynika jednoznacznie (wprost ), że przez rolnika należy rozumieć zarówno właściciela jak i posiadacza gospodarstwa rolnego który je faktycznie uprawiał. Przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć osobiste kierowanie i zarzadzanie tym gospodarstwem. Wiąże się to z reguły ze stałym osobistym wykonywaniem niezbędnych prac związanych z gospodarstwem i stałą troską o jego należyte funkcjonowanie. Powoływanie się na tytuł własności, przy niespełnieniu innych warunków, jest nieistotne. Tytuł własności gospodarstwa rolnego nie ma bowiem poważniejszego wpływu na przyznanie uprawnień emerytalnych. Świadczenia emerytalne za przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu lub następcy przysługują zarówno właścicielowi, jak i posiadaczowi gospodarstwa rolnego Dlatego tez słusznie uznały organy, że W. B. jako właściciel dz. Nr. [...] i posiadacz dz. Nr [...] uprawniony był do złożenia wniosku o przejęcie tych nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne na własność państwa. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 45 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin Sąd uznał za niezasadne. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że posiadacz gospodarstwa ( z uwagi na ustalone prawo własności do dz. nr [...] w dacie wydania decyzji w 1978 r) nie miał prawa do decydowania o losach nieruchomości stanowiącej cudzą własność. Poza tym, skoro w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie , że wydane przez organ orzeczenie ( w rozpatrywanej sprawie decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...].08.1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, który stanowił podstawę jej wydania, to Sąd uznał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy takiej sprzeczności nie potwierdził. Zasadnie zatem organy orzekające w przedmiotowej sprawie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] Sąd nie dopatrzył się tez z urzędu zaistnienia pozostałych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 KPA. Także pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenie art. 21 ust. 1Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt. 2 KPA Sąd z przedstawionych wyżej względów uznał za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U z 2012 r, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.