I SA/Wa 364/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. H. z dnia [...] grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. H. w dniu [...] lipca 2015 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmówił M. H. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że nie został spełniony wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.) , tj. złożenie wniosku o potwierdzenie prawa od rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. M. H., reprezentowana przez pełnomocnika D. H., pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty. M. H., reprezentowana przez pełnomocnika A. P., pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 241/16, odrzucił skargę M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. M. H., reprezentowana przez pełnomocnika M. S., pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (data nadania) wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku M. H. wskazała, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wszczął na wniosek M. H. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister Skarbu Państwa podniósł, iż kwestią budzącą wątpliwości na gruncie analizowanej sprawy jest ocena, czy z treści art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych, wskazując jednocześnie na rozbieżności interpretacyjne pojawiąjące się w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. W ocenie Ministra Skarbu Państwa przyjęcie przez organ administracji publicznej jednej z kilku różnych interpretacji przepisów prawa prezentowanych przez sądy administracyjne, w ocenie strony niekorzystnej, nie może stanowić przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ. Ponadto Minister Skarbu Państwa wyraźnie podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, dlatego też naruszony przepis prawa nie może pozastawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno – orzeczniczych. M. H., reprezentowana przez pełnomocnika M. S., pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. ponownie wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. H. z dnia [...] grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r., [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], podtrzymując w całości argumentację zawartą w ww. decyzji. M. H., reprezentowana przez pełnomocnika M. S., pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając jej: – naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 154 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, na skutek czego w sposób niewłaściwy uznano, iż w przypadku wydania decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], nie doszło do naruszenia prawa, – naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną interpretację i uznanie, że nie stanowią one jednoznacznej podstawy do rozpoznania sprawy w stosunku do wszystkich spadkobierców nieruchomości objętych złożonym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, podczas gdy treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż złożenie wniosku w terminie przez jednego spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Minister Skarbu Państwa pismem z dnia [...] marca 2017 r. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażonej w zaskarżonej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach wskazanych kryteriów, skargę należało uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. H. z dnia [...] grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej, postanowił utrzymać w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. Na wstępie poczynionych rozważań należy przede wszystkim podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Postępowanie nadzwyczajne podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ dokonuje subsumpcji stanu faktycznego oraz stanu prawnego, kształtując stosunek administracyjnoprawny w formie władczego rozstrzygnięcia, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążanych najcięższymi wadami materialonprawnymi. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Istotą postępowania nadzwyczajnego jest ocena, czy w zaistniałym stanie faktycznym na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ mógł wydać decyzję określonej treści, a nie podejmowanie czynności zmierzających do ponownego załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), wzruszenie takiego rozstrzygnięcia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie wad, nadaje postępowaniu przed organem charakter kasacyjny. Z tego też względu art. 156 § 1 k.p.a., enumeratywnie wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. Istota rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oczywiście pogląd ten podziela. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowanie szczególnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Zauważyć należy, że w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa nie obejmuje błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, w przypadku, gdy dopuszczalna jest ich różna interpretacja. Naruszenie prawa ma cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania z obroty prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretacją, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą albo bardziej racjonalną (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06). Na marginesie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy w istocie wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (tzw. ustawa zabużańska). Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych na przestrzeni ostatnich lat wskazuje, iż dotychczas nie ukształtowała się jednolita linia orzecznicza w zakresie interpretacji przedmiotowego zagadnienia (por. m. in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1770/12, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1481/13). Z związku z pojawiającymi się rozbieżnościami jakie wywołało stosowanie powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawie o sygn. akt I OSK 1825/15 przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące wątpliwości interpretacyjne następujące zagadnienie prawne "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?" Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska reprezentowanego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można przyjąć, że tzw. ustawa zabużańska tworzy po stronie spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej legitymacji łącznej, przejawiającej się w założeniu, że złożenie w terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców we własnym imieniu odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. W rozpoznawanej sprawie wniosek z zachowaniem ustawowego terminu złożyła A. W. – S., natomiast M. H. dopiero w dniu [...] lipca 2015 r. Podsumowując poczynione rozważania należy wskazać, że organ nadzoru dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest bezsprzecznie obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym postępowaniu nadzwyczajnymi nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). W świetle powyższego, przedmiotowa skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, nie narusza prawa. W ocenie Sądu, Minister Skarbu Państwa prawidłowo uznał, że nie zaistniały przesłanki do przyjęcia, że organ odmawiając potwierdzenia prawa do rekompensaty skarżącej, rażąco naruszył prawo, bowiem nie przyjął, że postępowanie zainicjowane wnioskami z dnia [...] i [...] grudnia 2008 r. A. W. – S., wywołało skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich, pozostałych uprawnionych w rozumieniu ustawy, a więc również w stosunku do M. H. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.