I SA/Wa 364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. G. i A. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz S. G. i A. G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. G. i A. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr działka [...] o powierzchni [...] ha zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, opisanej w księdze wieczystej KW [...], zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] (poprzednio ulica [...]). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. G. i A. G. wnieśli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki - przedmiotowa nieruchomość: - nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), - była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), - pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania). W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki. Omawiając przesłankę własności, organ odwoławczy wyjaśnił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego i fakt ten nie jest sporny. W tej dacie była ona własnością B. C. na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] grudnia 1990 r., co wynika z umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2000 r. rep. [...], zgodnie z którą obecnie współwłaścicielami tej nieruchomości są S. G. i A. G. (KW [...]). B. C. zmarła w dniu [...] lipca 2020 r., przed śmiercią zbywając przedmiotową nieruchomość S. G. i A. G. Tym samym stronami przedmiotowego postępowania są S. G. i A. G., a nie następcy prawni B. C. Oceniając przesłankę zajętości, organ II instancji uznał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w [...] gminie [...] stanowiła drogę publiczną lokalną miejską na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. Nr XX/161/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego Nr 6, poz. 12). Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie utworzenia, zmiany granic i ustalenia siedzib gmin w niektórych wojewódzkich oraz nadania gminie statusu miasta (Dz. U. Nr 100, poz. 500), z obszaru Gminy [...] utworzono z dniem [...] stycznia 1993 r. nową jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w sprawie nadania nazw nowym ulicom w Gminie [...], zmieniono nazwę ulicy [...] na odcinku obejmującym m.in. przedmiotową nieruchomość na ulicę [...]. Oceniając spełnienie przesłanki zajęcia, Minister uznał także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie mapy zasadniczej przedstawiającej stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. z zaznaczonymi działkami nr [...] oraz nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej geodeta uprawniony potwierdził zdaniem Ministra zgodność obecnych granic nieruchomości z granicami jej zajęcia pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Do mapy dołączony jest wykaz zmian gruntowych. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej z 2017 r. potwierdzający zajęcie przedmiotowych działek pod drogę. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ odwoławczy podkreślił, że dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, a więc korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Wzruszenie mocy dowodowej takiego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Oceniając spełnienie przesłanki władania, Minister uznał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym, co ustalono na podstawie oświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., z którego wynika, że ulica [...] (poprzednio ulica [...]) w [...] wg stanu na 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Gminy, która ponosiła nakłady finansowe związane z utrzymaniem drogi, tj. coroczne odśnieżanie i posypywanie drogi podczas akcji zimowej. Działania te w ocenie organu odwoławczego potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy 3 umowy dotyczące usługi odśnieżania i posypywania dróg na terenie Gminy [...] z lat 1996-1999. Podsumowując, Minister stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy jest aktem deklaratoryjnym i nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że w konkretnej sytuacji doszło do wywłaszczenia z mocy prawa, a więc własność nieruchomości, których dotyczy ten przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07). Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S. G. i A. G. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7 i 77 kpa poprzez nierozpatrzenie zarzutu pominięcia kwestii aktywności Wójta Gminy, działającego w imieniu tej Gminy, w zakresie prób pozyskania nieruchomości wymienionych w treści zaskarżonej decyzji, a także niezweryfikowania oświadczenia Wójta Gminy o władaniu nieruchomościami tam wymienionymi, co uzasadnia tezę, że Gmina ta nie władała tymi nieruchomościami. Naruszenia te skutkowały oparciem zaskarżonej decyzji tylko i wyłącznie na jednym, niezweryfikowanym przez organ oświadczeniu Wójta Gminy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacja prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że z przedłożonych przez Gminę dokumentów nie wynika jednoznacznie, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostka samorządu terytorialnego nie była właścicielem spornej nieruchomości. Wątpliwe natomiast pozostaje ustalenie organów orzekających, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę publiczną oraz sporny jest fakt pozostawania tej nieruchomości we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem sporne są także ewentualne granice faktycznej zajętości nieruchomości skarżących pod ulicę. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej ważnej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przez organy I i II instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie istniejących wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych istotnych dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co nieprawidłowo zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego przez organy orzekające stanu faktycznego wynika, że w ich ocenie ulica [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. fragmentem drogi publicznej – ulicy [...]. W tej kwestii organy odwołują się do uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]w sprawie nadania nazw nowym ulicom w Gminie [...]. Zdaniem organów uchwałą tą zmieniono nazwę ulicy [...] na odcinku obejmującym m.in. przedmiotową nieruchomość na ulicę [...]. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym stwierdził, że ul. [...] powstała w wyniku zmiany nazwy odcinka ulicy gminnej [...] wskazaną wyżej uchwałą. Treść powołanej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w sprawie nadania nazw nowym ulicom w Gminie [...] nie potwierdza jednak powyższych ustaleń organów. Wynika z niej, że ul. [...] nadano nazwę jako nowej ulicy "biegnącej od ul. [...] w kierunku wschodnim do ul. [...]." W uchwale na 6 nowych ulic, 4 zostały podobnie określone jako biegnące "od ul. [...]". Z treści uchwały wcale nie wynika, aby nowo nazwane ulice, w tym ulica [...], nosiły uprzednio nazwę ulicy [...], która była zaliczona do kategorii dróg publicznych, i stanowiły jej fragmenty. Aktualny przebieg ulicy [...] pokrywa się z przebiegiem tej ulicy ujawnionym na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii mapy topograficznej z 1995 r. (k-85 akt adm.). Analiza tych dokumentów wskazuje, że dzisiejsza ulica [...] mogła powstać jako całkiem nowa ulica i to dopiero w 2003 r., a zatem już po dniu 31 grudnia 1998 r. Z dokumentów tych w żaden sposób nie wynika, aby przed tą datą dzisiejsza ulica [...] stanowiła drogę publiczną (fragment ul. [...]) i nie jest wyjaśnione, czy status ten w ogóle uzyskała. Wydając zaskarżone decyzje, organy orzekające nie zwróciły w ogóle uwagi na tę kwestię. W tej sytuacji na podstawie jedynie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w ocenie Sądu nie można bezspornie uznać, że w rozpatrywanej sprawie na dzień 31 grudnia 1998 r. spełniona została przesłanka zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Wnioski organu w tej kwestii należy uznać za co najmniej przedwczesne i nieznajdujące dostatecznego oparcia w materiale dowodowym. W związku tym niezbędne jest, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego, które w sposób jednoznaczny rozstrzygnie, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość zajęta była pod ulicę gminną [...] lub inną drogę zaliczoną do kategorii dróg gminnych, czy też nie. Do odpowiedzi na tak postawione pytanie przydatne mogą być "historyczne" mapy, opracowania geodezyjne, na których uwidoczniony jest przebieg ulicy [...] sprzed 2003 r., ewentualnie opracowanie geodezyjne "rozliczające" długość lub powierzchnię ulicy [...] sprzed utworzenia ulicy [...]. Należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się załącznik do uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych, w którym wskazano długość i powierzchnię ulicy [...] w 1985 r. Dane tego typu winny umożliwić wykazanie, czy obecna ulica [...] stanowiła rzeczywiście fragment ówczesnej ulicy [...]. W tej sytuacji jako przedwczesne uznać należy analizowanie pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wykazania faktycznego władania przez jednostkę samorządu terytorialnego sporną nieruchomością i ewentualnego zakresu tego władania. Kwestie te powinny być przedmiotem ponownej analizy organów orzekających (a także dodatkowego postępowania dowodowego), z uwzględnieniem zgłoszonych przez skarżących zarzutów w tym zakresie, dopiero w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że aktualna ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy istnieją wątpliwości, czy przedmiotowa działka była częścią pasa drogowego ulicy gminnej i czy znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone oświadczenie i dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Bez zatem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dowody, na które powołuje się wnioskodawca, są wiarygodnymi dowodami zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też ich moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody. Oznacza to, że bez zebrania wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego przeanalizowania w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości na podstawie ustaleń nieznajdujących oparcia w całym zebranym i krytycznie ocenionym materiale dowodowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.