I SA/Wa 365/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. I SA/Wa 365/07 UZASADNIENI E Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "KKU") utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] G. jako działka nr [...] [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja KKU zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu, bez tytułu prawnego, przedsiębiorstwa państwowego P. z siedzibą w W. Zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1983 r. i uchwałą Rady Miasta i Gminy T. z dnia [...] grudnia 1990 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz.[...] z dnia [...] stycznia 1991 r. nieruchomość ta była przeznaczona pod tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły "P." S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. (dalej "P"), zarzucając naruszenie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", przez błędne zastosowanie, art.11 ust.1 pkt 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie, art.4 ust.1 i art.7 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz.312) przez ich niezastosowanie, art.16 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz.138 z późn.zm.) przez jego niezastosowanie, art.7 i art.77 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, art.34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2000 r. Nr 84, poz.948 ze zm.) przez jego niezastosowanie, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach przez ich niezastosowanie i przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) przez ich nieuwzględnienie. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie, KKU uznała je za niezasadne. Zarzut naruszenia art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej jest nietrafny, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowała się w jego zarządzie, który mógł być ustanowiony tylko w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji bezprzedmiotowe jest odwołanie się przez odwołującego się do dawnego art.14 ustawy komunalizacyjnej. Oczywistym nieporozumieniem jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez Wojewodę art.11 ust.1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten pozostaje bez żadnego związku z niniejszą sprawą, odnosi się bowiem do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art.5 ust.1 - ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art.11 ust.2 ustawy. Nie znajduje zastosowania w sprawie art.34 ust.1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r., nowelizującej tę ustawę. Po pierwsze, wskazany art.34 ust.1 nie dotyczy gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się wprawdzie w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. były własnością właściwej gminy (tak jak w niniejszej sprawie). Po drugie, art.1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. w związku z art.5 tej ustawy nie ma zastosowania do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa (ex legę) na podstawie przepisów art.5 ust.1 lub 2 ustawy komunalizacyjnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. K30/03 Dz.U. Nr 69, poz.625). Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Brak dowodu na to, iż P. przejęły sporną nieruchomość w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich. Art.2 i art.3 ust.1 lit. c ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz.17) oraz §30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz.62) nie mogą być traktowane jako stanowiące podstawę powstania na rzecz P. zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu P. Z przepisów tych wynika jedynie przejecie na własność Państwa niemieckich i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po II wojnie światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie P. do nacjonalizowanego mienia. Powołany w uzasadnieniu odwołania dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz.U. Nr 11, poz.55) wszedł w życie dnia 13 listopada 1944 r., a więc w okresie, gdy rzeczona nieruchomość znajdowała się w granicach III Rzeszy Niemieckiej. Poza tym z art.3 dekretu można jedynie wywieść zarządzanie P. przez Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub upoważnione przezeń osoby, a więc wykonywanie czynności zarządu w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego, nie zaś powstanie w ten sposób z mocy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości znajdujących się we władaniu P. Art.16 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie stoi na przeszkodzie komunalizacji spornej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, by miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Z kolei art.4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych". Zarówno ten przepis, jak też art.6 ust.1 mogły być interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (czy wykonywania) zarządu. Nieuprawnione byłoby bowiem twierdzenie, aby nowelizacja rozporządzenia Prezydenta RP prowadziła do nabycia przez P. zarządu i użytkowania nieruchomości ex legę. Zarząd nieruchomością nie mógł zatem powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należało zdaniem KKU utrzymać w mocy. Skargę na decyzję KKU wniosła P., podnosząc, co następuje. Zaskarżona decyzja narusza art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość nie stanowiła mienia P. S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. Decyzja ta narusza również art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy T., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlega w związku z tym komunalizacji. W ocenie skarżącego KKU pominęła w całości uregulowania wynikające z art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" . Zgodnie z przywołanym przepisem mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Ustęp 2 artykułu stanowił, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia ustawy w życie (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, iż skarżący dysponował przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. Z uwagi na powyższe nieruchomość nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co oznacza, iż nie mogła ulec komunalizacji na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję KKU na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270-zwanej dalej "p.p.s.a."). Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiący, iż jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu [...] Dyrekcji Okręgowej P. w W., nabytą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Powyższe potwierdza załączone do akt zaświadczenie Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2004 r. Podzielić należy zapatrywanie KKU, iż wprawdzie w dacie 27 maja 1990 r. P. władało przedmiotową nieruchomością, niemniej brak podstaw do uznania, aby władanie to było oparte na tytule prawnym w postaci prawa zarządu. Na tle przepisów art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Podkreślenia jednakże wymaga, iż co do zasady samo posiadanie jako stan faktyczny (bez wydania stosownej decyzji) nie dawało przedsiębiorstwu państwowemu tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie P. nie legitymuje się decyzją ustanawiającą zarząd na przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie brak przesłanek pozwalających na przyjęcie, iż prawo zarządu zostało nabyte przez P. z mocy prawa. Nadinterpretacją byłoby wywodzenie powyższego z treści powołanego w skardze art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. Wynika z niego bowiem tylko to, iż mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, oraz że PKP wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W braku wyraźnego przesądzenia powyższej kwestii przez ustawodawcę uznać jednakże należy, iż z przepisu tego nie wynika ex lege prawo zarządu P. w stosunku do pozostających w jego władaniu nieruchomości. Na marginesie stwierdzić należy, iż wprawdzie sporna nieruchomość pozostawała we władaniu P., niemniej nie była wykorzystywana na cele kolejowe w ścisłym tego słowa znaczeniu. Wynika to m.in. z oświadczenia zastępcy Dyrektora ds. Technicznych i zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacyjnych skarżącego z dnia 27 października 2004 r., stwierdzającego, iż posadowione na działce obiekty są "zbędne dla potrzeb "[...]"". Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74 z późn.zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przepis powyższy upoważnia do uznania, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała - w rozumieniu art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej - do terenowego organu administracji państwowej, w związku z czym podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy (w niniejszej sprawie na rzecz Gminy T). Z racji powyższego decyzje organów obu instancji, stwierdzające komunalizację spornej nieruchomości na rzecz wskazanej wyżej gminy, uznać należy za zgodne z prawem. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.