I SA/Wa 365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy G. kwotę 950 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy G. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta G., obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w G. VIII Wydział Ksiąg Wieczystych - utrzymała tę decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina G., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta G., obrębie ewidencyjnym Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wskazując jednocześnie, iż przedmiotowa nieruchomość na datę 27 maja 1900 r. nie znajdowała się w zasobie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa B.. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości podnosząc, iż stanowiła ona w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny, zatem na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym powinna się ona znajdować w państwowym gospodarstwie leśnym podporządkowanym Ministrowi Leśnictwa. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosła Gmina G. zarzucając organowi I instancji błędne uznanie, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, m.in. pod park leśny, jest równoznaczne z jej przeznaczeniem pod las, a w konsekwencji powyższego, na nieruchomości tej mógł być ustanowiony zarząd Lasów Państwowych. W ocenie Gminy, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod park leśny i wpisanie jako władającego Komitetu Budowy Parku Kultury i Wypoczynku dla Miasta G. i Z. wskazują, że nieruchomość ta nie miała w rozumieniu wówczas obowiązujących przepisów prawa charakteru lasu. Na dowód powyższego Gmina załączyła kopie dokumentów potwierdzających planowane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budowy Parku Kultury i Wypoczynku. Podniosła ponadto, że cały kompleks leśno-parkowy między ul. [...], ul. [...] i "autostradą" (obecnie DK [...]), w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, stanowił tzw. Las Komunalny, który już przed 1945 r. był własnością ówczesnego Miasta G., a następnie z mocy prawa, w 1950 r. w związku z likwidacją samorządu terytorialnego w Polsce, przeszedł na własność Skarbu Państwa. Gmina podniosła również, iż ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...], nr [...], z dnia [...] czerwca 1992 r. nieruchomość o pow. [...] ha, oznaczona obecnie nr [...], została skomunalizowana na rzecz Gminy Miasta G.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja wskazała na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) oraz na treść art. 1 ust. 1 oraz art. 2 obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 z późn. zm.). W ocenie Komisji, z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z którym we wspomnianej dacie przedmiotowe działki oznaczone były symbolem użytku "Ls" - lasy. W ocenie organu, leśnego charakteru przedmiotowego gruntu nie zmienia fakt wskazania w ewidencji gruntów, jako władającego, Komitetu Budowy Parku Kultury i Wypoczynku dla miasta G. i Z.. Następnie Komisja podniosła, iż wyłączenie z komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również gdyby mimo braku prawa zarządu, ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym i na poparcie powyższego powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie nawet, gdyby przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd Lasów Państwowych, to zarząd taki mógłby zostać ustanowiony w trybie wyżej powołanych przepisów. To zaś oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym, nie podlegała ona komunalizacji, z mocy prawa, w trybie wyżej powołanego przepisu. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 107 § 3 kpa, poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i. błąd w ustaleniach faktycznych, w zakresie w jakim Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że: - przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las, - państwowe przedsiębiorstwo gospodarki leśnej mogło ubiegać się o zarząd przedmiotową nieruchomością, - przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. b) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię : - art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji; - art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła las; - art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez uznanie, że państwowe przedsiębiorstwo gospodarki leśnej mogło ubiegać się o zarząd przedmiotową nieruchomością. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Gmina G. nie podzieliła stanowiska organu odwoławczego, że na przedmiotowej nieruchomości, według stanu na 27 maja 1990 r., mógł być ustanowiony zarząd Lasów Państwowych. Gmina wskazała, że nieruchomość nie była przeznaczona na cele produkcji rolnej i leśnej, a jej podstawowym przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego było zagospodarowanie pod Park Kultury i Wypoczynku. Realizacją zapisów planu było powołanie Komitetu Budowy Parku i przekazanie w jego zarząd całego Lasu Komunalnego. Skarżąca wskazała iż budowa Parku Kultury i Wypoczynku na terenach położonych między ul. [...], ul. [...] i Autostradą (obecnie Droga Krajowa nr [...]) była planowana już od lat pięćdziesiątych XX w. W 1954 r. cały ten obszar został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku. Przedmiotowe nieruchomości były również przeznaczone pod budowę planowanego parku, o czym świadczy treść planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 27 maja 1990 r. oraz ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków jako władającego Komitetu Budowy Parku Kultury i Wypoczynku dla miasta G. i Z.. Gmina podniosła również, iż cały kompleks leśno-parkowy między ul. [...], ul. [...] i "autostradą" (obecnie DK [...]) stanowił tzw. Las Komunalny, który już przed 1945 r. był własnością ówczesnego Miasta G., a z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa z dniem 13 kwietnia 1950 r., w związku z likwidacją w Polsce samorządu terytorialnego. Cały "las komunalny" był zarządzany przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., w tym również przedmiotowa nieruchomość oznaczona archiwalnie jako działki [...],[...],[...]. Natomiast Lasy Państwowe na przedmiotowych gruntach nigdy nie prowadziły gospodarki leśnej, nigdy też nie był dla tych gruntów sporządzony plan urządzenia lasu. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Lasy Państwowe nie mogły się starać o ustanowienie prawa zarządu na mocy art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Ponadto, Gmina wskazała, iż treść art. 5 w powiązaniu z art. 1 ww. ustawy z 20 grudnia 1949 r. dowodzi, iż przedmiotowa regulacja dotyczyła gruntów, które w dniu wejścia jej w życie (1 stycznia 1950 r.) stanowiły własność państwa i były gruntem leśnym w rozumieniu art. 5 tej ustawy (były pod uprawą leśną). Natomiast w chwili wejścia w życie ww. ustawy przedmiotowe grunty stanowiły własność Miasta G., a nie Skarbu Państwa, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta G.. Ponadto, jeszcze przed 1945 r. na przedmiotowym gruncie znajdował się park leśny a nie las. W ocenie skarżącej, również z tego względu Lasy Państwowe nie mogły starać się o ustanowienie zarządu na mocy art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Skarżąca podniosła, iż na okoliczność, iż ówcześnie przedmiotowy grunt nie stanowił lasu wskazują również przepisy ustawy z dnia 18 listopada 1948 r. o przejęciu na własność państwa niektórych lasów i innych gruntów samorządowych (Dz. U. Nr 57, poz. 456 ze zm.). Gdyby bowiem teren ten stanowił las, to przeszedłby na mocy ww. ustawy na własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta G., obrębie ewidencyjnym Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła las. W konsekwencji powyższego Komisja uznała, iż na nieruchomości tej mógł być ustanowiony zarząd Lasów Państwowych, co wyłącza jej komunalizację. W ocenie Sądu, ustalenie organu odwoławczego co do leśnego charakteru spornych nieruchomości zostało podjęte bez dokonania dokładnej analizy sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść trzeba, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zwanej dalej "ustawą". W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż decyzja ta stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić czy, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których mowa między innymi w art. 11 ww. ustawy. Badając prawidłowość odmowy komunalizacji spornego mienia organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, że mienie to w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło las, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. oznaczone były symbolem użytku "Ls" – lasy. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, iż w dacie 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Ustawową definicję lasu i gruntu leśnego zawiera zaś art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Zgodnie z tą regulacją, za lasy uważa się grunty leśne wraz z drzewostanem (ust. 1). Zaś za grunty leśne uważa się grunty: a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną, b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną (ust. 2). Z powyższego wynika, iż przesłankami prawnymi umożliwiającymi uznanie danego gruntu za grunt leśny w rozumieniu ww. ustawy z 20 grudnia 1949 r. było znajdowanie się tego gruntu (bądź możność znajdowania się go z mocy poprzednio obowiązujących przepisów) w chwili wejścia w życie ustawy z 20 grudnia 1949 r. pod uprawą leśną bądź przeznaczenie tego gruntu pod uprawę leśną. W ocenie Sądu, konieczność ustalenia czy dany grunt został przeznaczony pod uprawę leśną czyni nieodzownym odwołanie się do obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego, który w myśl art. 27 obowiązującej w tym czasie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym określa przeznaczenie gruntu. Nie jest natomiast przesłanką prawną przewidzianą w ww. ustawie z 20 grudnia 1949 r. treść wpisu w ewidencji gruntów. Inaczej bowiem niż plan zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie danego terenu, ewidencja gruntów zawiera jedynie informacje o faktycznym rodzaju użytku gruntowego. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną przewidzianą w ustawie z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Badając zatem prawidłowość odmowy komunalizacji spornego mienia na datę 27 maja 1990 r. organ odwoławczy powinien był przede wszystkim poddać ocenie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (gdzie wskazano na przeznaczenie spornych gruntów pod zieleń, teren parku leśnego "[...]" ośrodka [...], symbole [...] oraz komunikację, drogę ruchu pośpiesznego, symbol [...]), tym bardziej że kwestie te skarżąca konsekwentnie podnosiła w odwołaniu. Oparcie się zaś przez organ odwoławczy, przy ocenie charakteru przedmiotowych gruntów, wyłącznie na wpisie w ewidencji gruntów czyni ustalenie organu odwoławczego co do leśnego charakteru spornej nieruchomości przedwczesnym, a tym samym dokonanym z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego celem należytego wyjaśnienia jaki charakter w dacie 27 maja 1990 r. miały sporne nieruchomości będące przedmiotem postępowania komunalizacyjnego i w rezultacie czy możliwa była ich komunalizacja. Wobec powyższych uchybień organu odwoławczego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględni przedstawione przez Sad rozważania, zaś ustalenia i swoje stanowisko wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Wysokość zasądzonego zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz koszt dojazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pociągiem w wysokości kosztu biletu kolejowego za przejazd pociągiem 2 klasą na trasie G. – W. – G. po 135 złotych w jedną stronę według załączonego do spisu kosztów wyciągu z taryfy na stronie internetowej przewoźnika Polskie Koleje Państwowe S.A.: www.pkp.intercity.pl.