I SA/Wa 367/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu [...] r.) J. W. wniósł o zwrot nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] i [...] wskazując, że stanowiły one własność E. W. i J. W.. Pismem z dnia [...] r. J. W. działający przez pełnomocnika ponowił wniosek o zwrot nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] przyjęty przez organ jako wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego nr hip [...] o pow. [...] m2 stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...], znajdującą się w obrębie [...]. W skutek rozpoznania odwołania J. W. decyzja z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej przedmiotowego gruntu upłynął [...] r. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w dniu [...] r., który nie był uprawniony do składania wniosków w imieniu właścicieli. Kolegium wskazało, że wydając decyzję w oparciu o przepisy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) Prezydent winien ustosunkować się do tego wniosku. Kolegium podniosło również, że treść złożonego wniosku wskazuje, że podstawą prawną wydanej decyzji nie mogą być przepisy ww. dekretu, ponieważ wniosek ten nie dotyczył przyznania prawa własności czasowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. po rozpoznaniu wniosku J. W. z dnia [...] i następnie ponowionego w dniu [...] r. odmówił ustanowienia na rzecz J. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego nr hip [...] o pow. [...] m2, stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] znajdującą się w obrębie [...]. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożył J. W.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą prawną wydania decyzji był przepis art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. zgodnie, z którym dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następca prawny mógł w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, złożyć wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Objęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło dnia [...] r. wobec ogłoszenia Dziennika Urzędowego Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. . Tym samym termin do złożenia wniosku w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. upływał w dniu [...] r. Organ wskazał, że zarówno dotychczasowy właściciel gruntu, jak i jego następcy takiego wniosku we wskazanym terminie nie złożyli. Jednocześnie Kolegium wskazało, że Urzędy Likwidacyjne utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) nie miały kompetencji do występowania jako pełnomocnik dotychczasowych właścicieli co oznacza, że złożony przez ten Urząd wniosek z dnia [...] r. nie mógł odnieść skutku prawnego. Tym samym wniosek z dnia [...] r. jako złożony po terminie skutkował odmową przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W.. W uzasadnieniu podniósł naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. oraz art. 9 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez uznanie, że Urząd Likwidacyjny nie był uprawniony do złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy urzędy te należało uznać za prawnych zastępców właścicieli lub ich następców prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) Podkreślenia na wstępie wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji ( nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku - jak w przedmiotowej sprawie tożsamego – wobec treści sentencji decyzji - rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, wątpliwości budzi sama istota sprawy , która rozstrzygnięta została przez organ II instancji. Organ odwoławczy wydając decyzję wskazał bowiem jako jej podstawę prawną przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że za podstawę materialno-prawną własnego rozstrzygnięcia, organ przyjął przepisy w/w dekretu, w szczególności przepis art.7 dekretu. Organ rozstrzygał co do legitymacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości. Poza sporem w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że wniosek z dnia [...] r. znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej nie został złożony przez osobę fizyczną ale Urząd Likwidacyjny oraz, że żaden inny wniosek dotyczący przedmiotowej nieruchomości nie został złożony w trybie przepisów dekretu. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał w dniu [...] r., co również stanowiło niesporną okoliczność w toku niniejszego postępowania. Sąd poddając analizie zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji doszedł jednak do przekonania, że istota spraw rozstrzyganych przez oba organy nie jest tożsama. Organ I instancji rozstrzygał bowiem wniosek skarżącego złożony w dniu [...] r. (o zwrot nieruchomości) , ponowiony wnioskiem z dnia [...] r. przyjętego przez organ jako wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...] i orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz J. W. użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy na okoliczność, że przedmiotowa sprawa stanowiła już przedmiot rozstrzygania organów administracji – zarówno Prezydenta W. jak też Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podkreślić należy, że organy te winny w rezultacie prowadzonych postępowań i również wobec okoliczności złożenia dwóch rodzajów wniosku (choćby z uwagi na podmioty je składające), dotyczących przedmiotowej nieruchomości; wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia [...] r. oraz wniosków skarżącego z dnia [...] r. i [...] r. precyzyjnie określić przedmiot postępowania. Zdaniem Sądu w oparciu o treść decyzji i uzasadnień obu organów stwierdzić należy, że organy nie sprostały jasnemu określeniu przedmiotu obu postępowań, tym samym nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się do rozstrzygnięcia organu I instancji , czemu a zatem doszło tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też , by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Konsekwencją określenia przedmiotu postępowania będzie wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie zastosowanie właściwego przepisu prawa materialnego (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12 str. 525). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że z przyczyn nie wskazanych w zarzutach skargi, ale z uwagi na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, decyzja II instancji winna zostać uchylona. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak odniesienia do wniosków , które jako wszczynające postępowanie w sprawie, wskazane zostały w decyzji przez organ I instancji. Sąd wobec powyższych rozważań zwraca uwagę na okoliczność braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli ale również braku rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] r., rozpoznania których dotyczyło postępowanie przed organem I instancji. Nieprawidłowość ta polega przede wszystkim na przyjęciu za przedmiot rozstrzygnięcia innego ( wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego), niż wskazany przez organ I instancji wniosku (wnioski z dnia [...] r. i z dnia [...] r.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien odnieść się w rozstrzygnięciu do wniosku z dnia [...] r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] r. Przywołać przy tym winien prawidłową podstawę prawną i wyczerpująco uzasadnić rozstrzygnięcie, które odpowiadać będzie regułom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Na marginesie podnieść należy, że odmienne na gruncie prawa materialnego sformułowane zostały przesłanki decydujące o uwzględnieniu wniosku złożonego w trybie dekretu w stosunku do innych ustawowych trybów, do których nawiązywały wnioski złożone w roku [...] i [...]. Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.