I SA/Wa 367/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie Gminy [...] w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) - co wynika z zaświadczenia Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz pisma owego Starosty z [...] listopada 2016 r. nr [...]. Według złożonego w 1975 r. i zamkniętego [...] grudnia 1991 r. rejestru gruntów użytkowana była jako droga. Przy czym na dzień 27 maja 1990 r. droga ta nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i pozostawała we władaniu Urzędu Gminy w [...]. Według rejestru gruntów z 1961 r. znajdowała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Wedle planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na lata 1980-1995 uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z [...] grudnia 1984 r. położona była na ternach upraw polowych. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę [...] własności tej nieruchomości W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz należała do terenowego organu administracji publicznej, w związku z czym z mocy prawa podlegała komunalizacji. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP. Nr 11, poz.98) drogi gruntowe będące w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych pozostawały pod zarządem gromadzkich rad narodowych. Tego rodzaju drogi określane były mianem "dróg śródpolnych". Odwołanie o tej decyzji wniosła Gmina [...], podnosząc, iż przedmiotowa działka, nie stanowi drogi, gdyż nie jest urządzona i w przeważającej części stanowi łąki oraz jest porośnięta krzewami. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymała decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając ocenę organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. warunkujących komunalizację nieruchomości. Nieruchomość ta stanowiła bowiem własność Skarbu Państwa, na rzecz którego przeszła już w 1946 r. na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Mając zaś na względzie, że na dzień 27 maja 1990 r. użytkowana była jako droga usytuowana na obszarze rolnym, a na tę datę brak było regulacji szczególnej dotyczącej zarządzania gruntami pod drogami położonymi na obszarach rolnych, które nie stanowiły dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 ze zm.), to należała ona - stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988, Nr 26, poz. 183 ze zm.) - do rad narodowych i w świetle art. 19 tej ustawy zarządzana była przez radę narodową stopnia podstawowego. Komisja zauważała jednocześnie, iż ze względu na stan nieruchomości (niezabudowana) oraz jej położenie na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie podlegała ona działaniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), co wynika z art. 1 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do argumentu Gminy, że obecnie na gruncie brak jest urządzonej drogi, Komisja podkreślała, że dla komunalizacji nieruchomości decydujący jest jej stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., a nie obecnie. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala ustalić, ze w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W motywach skargi Gmina wskazywała na założenie dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej dopiero w roku 2012 i brak dowodów wskazujących na to, że na dzień 27 maja 1990 r. należała ona do terenowego organu administracji państwowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Obowiązkowi temu organy sprostały. Ustaliły mianowicie, że położona w obrębie [...], gm. [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87). Okoliczność tę potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uzupełnione wyjaśnieniami Starosty zawartymi w piśmie z [...] listopada 2016 r. Zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że korzysta ono ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wprawdzie art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jednakże takiego dowodu skarżąca Gmina nie przeprowadziła. Na żadnym z etapów postępowania podstawy owego nabycia zresztą ona nie kwestionowała. To zaś oznacza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, kwestia ta została w sposób niebudzący wątpliwości udowodniona. Co istotne przy tym, przepis art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. miał charakter nacjonalizacyjny. Stanowił bowiem o przejściu na własność Państwa wszelkiego majątku obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej; niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego; spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską; osób zbiegłych do nieprzyjaciela. Na jego podstawie więc majątek poniemiecki przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 19 kwietnia 1946 r., bez konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji. W tym stanie rzecz fakt założenia księgi wieczystej Nr [...] dopiero w 2012 r. - co jest zasadniczym argumentem Gminy mającym przemawiać za brakiem dowodu na przynależną Skarbowi Państwa własność nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. - pozostaje bez wpływu na prawidłowość poczynionych w tym względzie przez organy ustaleń. Logicznym jest bowiem, że skoro nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w roku 1946 r. i taki stan utrzymywał się w roku 2012 (co z kolei wynika z treści działu II ww. księgi) to była nią także 27 maja 1990 r. Stanowiła ona przy tym dawne mienie gromadzkie (później gminne). Zarząd mieniem gromadzkim na terenie wsi (a na takim obszarze położone była w roku 1990 sporna nieruchomość) – jak wyjaśnił to na gruncie analogicznej sprawy dotyczącej komunalizacji położonych na ternie gminy [...] nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r. I OSK 1949/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl) - należał, po myśli § 2 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. nr 64, poz. 303 ze zm.), do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów. Przepisy tego rozporządzenie znajdowały przy tym zastosowanie do zarządu i zbywania mienia gromadzkiego na ternach wiejskich także po uchyleniu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U Nr 32 poz. 159 ze zm.), na podstawie której owo rozporządzenie było wydane, co nastąpiło z dniem wejście w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99). Delegacja z art. 93 tej ostatniej ustawy (upoważniająca Radę Ministrów do określenie w drodze rozporządzenia zasad zarządu mieniem gminnym w miastach oraz warunki i tryb jego zbywania) odnosi się bowiem tylko do tego członu rozporządzenia z dnia 29 listopada 1962 r., który dotyczy mienia gromadzkiego (gminnego) w miastach. Powyższe dowodzi zatem, że przedmiotowa nieruchomość, jako mienie państwowe (dawne mienie gromadzkie) należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przynależność tego rodzaju mienia do wymienionych podmiotów potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku z 11 stycznia 2017 r. Pośrednio potwierdzają to także zapisy w prowadzonych od lat sześćdziesiątych ub. wieku rejestrach gruntów gromady Niezabyszewo gdzie jako władającego nieruchomością wskazywano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], a następnie Urząd Gminy w [...] (k.27,28 akt administracyjnych). Spełnione zostały zatem przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., warunkujące jej komunalizację z mocy prawa. Podejmując zatem na tej podstawie deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie przez Gminę [...] własności tej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., Wojewoda [...] nie naruszył prawa. Tym samym nie naruszyła go również Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując tę decyzję w mocy, zaś sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organy ww. przepisu, jak też naruszenia art. 80 k.p.a., pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn skarga jako niezasadna podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).