I SA/Wa 368/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie komunalizacji 1. uchyla zaskarżone decyzje, 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], po zapoznaniu się z treścią skargi P. S.A. - Zakład [...] w B. z dnia 4 listopada 2004 r. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r., nr [...], orzekła o uwzględnieniu w całości skargi P. S.A., oraz uchyleniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r., nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę B. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] oraz zobowiązała organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku P. S.A. Zakład [...] w B. z dnia 4 listopada 2004 r. o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...]. Z ustaleń organu i akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wnioskiem dnia 24 maja 2004 r. P. S.A. - Zakład [...] w B. wystąpiły do Wojewody [...] o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją oraz wniosły o uchylenie decyzji komunalizacyjnej i umorzenie postępowania w sprawie. Wnioskodawca podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość, której właścicielem jest Skarb Państwa, stanowiła i stanowi obszar kolejowy, zabudowany od 1954 r., a dowody na których ustalono okoliczności sprawy nie są prawdziwe. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności ww. ruchomości, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego P. S.A. do kwestionowania decyzji komunalizacyjnej. Rozpoznawszy odwołanie P. S.A. od powyższej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2004 r. umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w niniejszej sprawie dotyczy komunalizacji mienia, która nastąpiła z mocy samego prawa i według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W postępowaniu komunalizacyjnym toczącym się w takim trybie stronami są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie jeżeli wykaże, iż przysługiwał mu wtedy prawno rzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia. W ocenie organu drugiej instancji dla odwołującej się Spółki taki prawno rzeczowy tytuł do spornej nieruchomości nie wynika wprost z powołanego przez odwołującą rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., gdyż w okresie przed dniem 27 maja 1990 r., zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym, oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Skoro odwołująca nie wykazała uzyskania tytułu prawnego do spornej działki nr [...] w formie przewidzianej prawem, gdyż zarząd nieruchomościami był ustanawiany w drodze decyzji lub umowy przekazania nieruchomości lub nabycia nieruchomości, to nie przysługuje jej prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, w tym także do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ponieważ skuteczne pod względem prawnym odwołanie może pochodzić wyłącznie od strony. P. S.A. – Zakład [...] w B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r. domagając się jej uchylenia (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1962/04). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zer zm.), uwzględniła w całości skargę P. S.A. i uchyliła własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. umarzającą postępowania odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na utrwaloną nową linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 października 2004 r. I SA 3066/02, I SA 3067/02 i I SA 3068/02) przyjmującą, że P. mają przymiot takiego postępowania między innymi dlatego, że nabyły tytuł prawny (prawo zarządu) przekazanego im mienia, wprost z mocy przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 i 149 w zw. z art. 28 k.p.a. Uzasadniając skargę Prezydent Miasta B. podniósł, że decyzja wydana w trybie autokontroli zastępuje akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Decyzja taka powinna rozstrzygać wyłącznie o całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonego aktu i ewentualnie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W związku z tym orzeczenie to może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. W toku postępowania samokontrolnego nie może zostać wydana decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zatem brak rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do meritum sprawy powoduje wadliwość orzeczenia w stopniu kwalifikującym je do uchylenia (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 368/05). W odpowiedzi na skargą Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o rozpoznanie jej łącznie ze skargą P. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r., gdyż obie dotyczą tego samego przedmiotu sporu oraz umorzenie postępowania wszczętego skargą Prezydenta Miasta B. Organ poniósł, że zaskarżona przez Prezydenta miasta B. decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2004 r., została uzupełniona w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sporu kolejną jej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. i kwestia wznowienia będzie ponownie rozpatrywana, to postępowanie wszczęte skargą Prezydenta z dnia 30 grudnia 2004 r. jako przedwczesne powinno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 styczna 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1962/04, wobec cofnięcia skargi, umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi P. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją uzupełniającą z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., oraz zobowiązał organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku P. S.A. Zakład [...] w B. z dnia 4 listopada 2004 r. o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Argumentując rozstrzygnięcie organ podniósł, że pomimo uwzględnienia, w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, całości skargi P. S. A. i uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] września 2004 r. umarzającej postępowanie odwoławcze, w obrocie prawnym znajduje się nadal decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., zaistniała zatem konieczność podjęcia także niniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2005r. stała się przedmiotem kolejnej skargi Gminy B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji argumentując jak w poprzedniej skardze naruszenie art. 54 § 3 ww. ustawy oraz art. 145 i 149 w zw. z art. 28 k.p.a. Ponadto wniosła o ewentualne rozważenie zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z racji zaistnienia przesłanek z art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., gdyż ponowna decyzja wydana w trybie autokontroli nie odnosi się do poprzednio wydanej decyzji autokontrolnej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego. Zatem następuje stan powagi rzeczy osadzonej, w którym występują dwa rozstrzygnięcia merytoryczne w tym samym przedmiocie (sprawa sygn. akt I SA/Wa 894/05). W odpowiedzi na powyższą skargę organ wskazał na konieczność uchylenia także zakwestionowanej przez skarżącą Spółkę decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż istotą sprawy jest kwestia ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Zdaniem organu odwoławczego obie decyzje wydane w trybie autokontroli nie są ze sobą ani sprzeczne ani wzajemnie wykluczające, wprost przeciwnie obie się uzupełniają dla osiągnięcia celu jakim jest uwzględnienie w całości skargi P. S.A. z dnia 4 listopada 2004 r. Skoro postępowania sądowe wszczęte skargami Prezydenta Miasta B. z dnia 30 grudnia 2004 r. i z dnia 3 marca 2005 r. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. i stycznia 2005 r., są przedwczesnymi, ponieważ toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, to z uwagi na ich bezprzedmiotowość w tej fazie postępowania, powinny być zdaniem organu odwoławczego umorzone na podstawie art. 161 § 1pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Wa 368/05 i sygn. akt I SA/WA 894/05 do wspólnego rozpoznania i orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że uprawnienia autokontrole organu, rozumiane jako dopuszczalność rozważenia przezeń kwestii legalności zaskarżonej do Sądu decyzji, zostały określone w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wskazany przepis nie określa w jakich formach prawnych to uwzględnienie skargi w całości miałoby nastąpić. W tym zakresie nie ukształtowało się jeszcze jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednakże w doktrynie dominującym jest pogląd, co podniosła również w skargach strona, że rozstrzygnięcie takie może zawierać: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. "Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną, cofająca ją do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji.(...) W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może – wskutek decyzji kasacyjnej – zostać uruchomiony nowy tok instancji w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją" – T. Woś, H. Krysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny. Komentarz" str. 253, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2005 r. Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Z akt sprawy wynika bezspornie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając w trybie autokontroli w dniu [...] lutego 2004 r. decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy wznowienia postępowania komunalizacyjnego, nie wydała rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy. Uchylenie decyzji drugoinstancyjnej wywołało ten skutek, że w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stojąca na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. Zatem uznać należało, iż zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2004 r. narusza przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następstwie wniesionej przez Prezydenta Miasta B. skargi na decyzję autokontrolną z dnia [...] listopada 2004 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała, w trybie art. 54 § 3 ww. ustawy, kolejną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego i zobowiązała organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku P. S.A. Tą decyzję również należało uznać za wadliwą (naruszającą wyżej wskazany przepis) z dwóch powodów. W pierwszej kolejności należało wskazać, że decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2004 r. zaskarżyła Gmina B. domagając się jej uchylenia w całości. Zatem kolejna decyzja autokontrolna z dnia [...] stycznia 2005 r. o charakterze uzupełniającym do decyzji zaskarżonej niewątpliwie nie uwzględnia żądań Prezydenta Miasta B. i pozostaje w sprzeczności w interesem tej Gminy. Tylko zaś uwzględnienie skargi w całości uprawniłoby organ do zastosowania trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Gdyby natomiast przyjąć, co postulują niektórzy komentatorzy (patrz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." J. Tarno s.106, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2004 r.), że jest dopuszczalne wydanie w trybie art. 54 § 3 ww. ustawy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte w skardze, to decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2005 r. stanowiąca uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. naruszałaby art. 111 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 111 k.p.a. decyzja może zostać (w ustawowo wymienionych zakresach) uzupełniona tylko wówczas, jeżeli strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażąda jej uzupełnienia. W sprawie niniejszej takiego wniosku strona nie złożyła. Z uwagi na to, że uzupełnienie decyzji z urzędu nie jest dopuszczalne, to tym samym dokonanie tego nie wchodzi również w rachubę (patrz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1640/00, LEX nr 82795). Dodatkowo należy podnieść, że skuteczne wydanie decyzji częściowej jest możliwe tylko wtedy, gdy organ zaznaczy to w jej treści, co w sprawie niniejszej również nie miało miejsca. W takim przypadku po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełnienia, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym (parz wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2126/00, LEX nr 81748). Jednakże wydanie decyzji częściowej pozostawałoby w sprzeczności z istotą uwzględnienia przez organ skargi w całości. Odnosząc się natomiast do wniosków Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawartych w odpowiedziach na skargi, dotyczących umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy stwierdzić, iż są one niezasadne. Wydanie przez organ prawidłowej decyzji (na podstawie art. 54 § 3 tej ustawy) uwzględniającej skargę w całości powoduje, iż postępowanie sądowe wszczęte tą skargą staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem tego postępowania. Jednakże wniesienie skargi na decyzję autokontrolą rodzi obowiązek jej rozpatrzenia, gdyż przyczyną umorzenia postępowania sądowego może być jedynie zdarzenie zaszłe w toku postępowania, tzn. takie, które nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpatrywania sprawy. W sprawie niniejszej powyższe okoliczności nie zaistniały. Reasumując należy stwierdzić że, decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r. nie uwzględniają w całości wniesionych kolejno skarg przez P. S.A. jak i Gminę B., co powoduje ich wydanie z naruszeniem art. 54 ust. 3 ww. ustawy i niewątpliwie może mieć wpływ na wynik podjętych rozstrzygnięć. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.