I SA/Wa 369/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. U., K. D., E. Z., O. D. i J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. M. U., K. D., E. D. i O. D., wystąpili do Wojewody [...] (Wojewoda) o stwierdzenie, że zespół pałacowo - parkowy w L., zajmujący parcelę [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą część obecnej działki [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym L. w jednostce ewidencyjnej L., zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. nr [...], stanowiący byłą własność J. D., nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej "dekret"). Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2016 roku orzekł, że zespół pałacowo - parkowy w L, zajmujący parcelę nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą część obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym L. w jednostce ewidencyjnej L., zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. nr KW [...], stanowiący byłą własność J. D., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ pierwszej instancji ustalił, że pałac nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej, należało zatem ustalić czy istniał związek funkcjonalny pozwalający na uznanie, że nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. W ocenie Wojewody, z zebranego w sprawie materiału dowodowego to jest map i oględzin wynika, że pałac nie był fizycznie wyodrębniony. Organ wskazał, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdza, by zarządzaniem przedmiotową nieruchomością zajmowała się inna osoba niż właściciel. Dodatkowo, nie odnaleziono żadnych dowodów z których wynikałoby, że właściciel posiadał inne dochody, niepochodzące z działalności rolniczej. Z materiału dowodowego wynika, że gospodarstwo specjalizowało się w hodowli bydła, a swoim obszarem obejmowało m.in. grunty orne o powierzchni [...] ha, łąki, sady i lasy. Podsumowując organ pierwszej instancji uznał, że istniał związek funkcjonalny to jest wzajemna zależność pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą jego częścią. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. U., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Minister podzielił w pełni ustalenia organu pierwszej instancji i uznał, że część dawnego majątku L., odpowiadająca dawnej parceli nr [...] o powierzchni [...] ha, będącej częścią aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, spełniała warunki określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i wraz z pozostałą częścią majątku L. podpadała pod działanie dekretu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że majątek stanowiący przedmiot postępowania położony był na terenie województwa [...], zatem aby mógł zostać przejęty na cele reformy rolnej, jego powierzchnia ogólna musiała przekraczać 100 ha, niezależnie od wielkości użytków rolnych wchodzących w skład tej powierzchni. Jak wynika z ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. T. 1945 (przekazanej przez Archiwum Państwowe w B.), majątek L., stanowiący byłą własność J. D., obejmował grunty o łącznej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych. Z kolei według informacji zawartej w karcie ewidencyjnej zespołu folwarcznego (przekazanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T.) powierzchnia tego majątku zajmowała [...] ha. Na tej podstawie można przyjąć, że przejęty majątek L. obejmował powierzchnię znacznie przekraczającą normę obszarową określoną art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Uzasadnione jest więc twierdzenie, że majątek ten przeszedł na własność Państwa na podstawie tego przepisu, gdyż spełniał warunki w nim zawarte. Minister wskazał następnie, że organ orzekający, czy dana nieruchomość (lub jej część) podpadała pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, ale ocenia też czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości lub w części). Gdy wniosek dotyczy części przejętej nieruchomości ziemskiej, np. stanowiącej zespół pałacowo - parkowy, oznacza to niekiedy konieczność zbadania związku funkcjonalnego zachodzącego między nią a pozostałą częścią majątku. Restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. W związku z tym nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. W trakcie dokonywania, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), dalej "rozporządzenie", oceny podpadania pod przepisy dekretu nieruchomości, należy przeanalizować przeznaczenie konkretnych działek w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i uwzględnić ich faktyczne wykorzystanie. Po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów to jest materiałów przekazanych przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T., wśród których znajduje się karta ewidencyjna założenia zespołu folwarcznego w L. oraz "Katalog parków woj. [...]. L. gm. L.", katalogu parków woj. [...] L. gm. L., w tym map topograficznych z 1892 roku i 1938 roku, mapy katastralnej obrębu L. gm. L., przekazanej przez Starostwo Powiatowe w T. przy piśmie z dnia [...] lutego 2015 roku Minister podzielił w pełni stanowisko Wojewody co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią rolną majątku a zespołem pałacowo-parkowym. Na fakt istnienia tego związku wskazywał w ocenie Ministra fakt, że budynek pałacu dzielił plac z budynkami mającymi charakter stricte gospodarczy oraz brak dowodów wykluczających sprawowanie zarządu przez właściciela. Minister wskazał, że nawet gdyby w majątku zatrudniony był rządca, to zgromadzone dowody wskazują, że mógł on zajmować zachowany do dzisiaj budynek położony na północ od pałacu, bezpośrednio przy wjeździe i sąsiadujący z podwórzem gospodarczym. Ze szkicu przedstawiającego dawną granicę parku, wynika, że budynek ten znajdował się w jego obrębie. A zatem należałoby wtedy uznać, że w parku umiejscowiony był budynek, który nie miał charakteru gospodarczego, ale był bezpośrednio związany z prowadzeniem działalności w majątku. Okoliczności te świadczyły w ocenie organu, że pałac i park tworzyły zorganizowaną całość związaną z prowadzeniem działalności rolniczej, a więc nie służącą wyłącznie do celów mieszkalno - rekreacyjnych dla właścicieli majątku, i tym samym powiązaną funkcjonalnie z gospodarczą częścią majątku. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. U., K. D., E. D., O. D. i J. S. (skarżący). Zarzucili organowi : 1. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez przyjęcie, że dla ustalenia czy nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej mają znaczenie takie okoliczności jak: • to, że znajdujący się poza obrębem parceli i poza ogrodzeniem pałacu, oddzielony ciągiem komunikacyjnym, budynek mieszkalny, w którym mógł rezydować rządca mógł mieć wpływ na charakter nieruchomości z tego powodu, że znajdował się "w bliskim sąsiedztwie", • to, że park nie okalał pałacu ze wszystkich stron, • przyleganie pałacu do podwórza folwarku od strony zachodniej pomimo braku z tej strony wyjścia na podwórze, • bliskie położenie budynków gospodarczych na podwórzu folwarku, 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj: • przyjęcie, że położony na północ od pałacu budynek, który mógł być oficyną lub rządcówką znajdował się na terenie parku, • arbitralne przyjęcie, że w parku umiejscowiony był budynek, który nie miał charakteru gospodarczego, ale był bezpośrednio związany z prowadzeniem działalności w majątku, • arbitralne przyjęcie, że bezpośredni zarząd nad pracami gospodarczymi w majątku odbywał się z budynków znajdujących się w obrębie zespołu pałacowo-parkowego, • stwierdzenia, że pałac dzielił plac z podwórzem gospodarczym podczas gdy ściana granicząca z podwórzem nie miała drzwi wejściowych, • arbitralne przyjęcie, że właściciel majątku nie zatrudniał rządcy, • przyjęcie, że zarząd nad majątkiem odbywał się z terenu zespołu pałacowo-parkowego pomimo braku jednoznacznych dowodów na tę okoliczność oraz przy jednoczesnym ustaleniu, że na terenie zespołu pałacowo parkowego nie znajdowały się budynki gospodarcze a w konsekwencji nieuprawniony wniosek, że majątek podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej podczas gdy zespół pałacowo-parkowy nie był funkcjonalnie związany z folwarkiem, nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej i jako taki nie mógł podpadać pod działanie reformy rolnej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik, Krajowy Ośrodek Doradztwa Rolniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W skardze podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności wstępnego odniesienia się do podniesionych przez Skarżących zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podstawę prawną decyzji organów obu stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w związku z § 5 rozporządzenia. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Skarżący wskazywali, że organ błędnie rozumie pojęcie nieruchomości ziemskiej. W skardze nie zostało wyjaśnione, na czym owo błędne rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej miało polegać. Z treści odwołania (które podtrzymane zostało w skardze) wynika natomiast, że w ocenie Skarżących prawidłowe rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie obejmuje rezydencji ziemiańskich. Analiza uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że również w ocenie Ministra z uwagi na restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadniona jest jego wykładnia celowościowa zgodnie z którą na cele reformy mogą zostać przeznaczony wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom określonym w art. 2 ust. 1 dekretu. Minister wyjaśnił również, że nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości rolniczych, bez wyjaśnienia ich faktycznego charakteru. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie na podstawie § 5 rozporządzenia, konieczne jest zbadanie faktycznego wykorzystania nieruchomości w dacie jej przejęcia. Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Organ prawidłowo przyjął w decyzji, że nie każda nieruchomość wchodząca w skład danego majątku ziemskiego może być uznana za nieruchomość ziemską. Prawidłowo przyjął również, że celem ustalenia czy dany zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej konieczne jest ustalenie istnienia ewentualnego związku funkcjonalnego pomiędzy owym zespołem a rolniczą częścią nieruchomości. Sąd podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wykazanie istnienia takiego związku stanowi przesłankę uznania danego zespołu za podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący w petitum skargi przywołali szereg ustalonych przez organ okoliczności faktycznych wykazując, że nie mogą one świadczyć o tym, że objęta ich wnioskiem część nieruchomości rzeczywiście miała charakter ziemski. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że organ w uzasadnieniu decyzji przeanalizował cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Podstawą dla przyjęcia przez organ że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym były ustalenia dotyczące zarówno samego położenia owego zespołu w stosunku do części folwarcznej i związków pomiędzy oboma tymi częściami jak i ustalenia dotyczące sposobu zarządzania majątkiem ziemskim. Sąd podziela zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez organy jak i ich ocenę prawną. Minister prawidłowo przyjął, że wobec braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających ewentualne zatrudnienie rządcy, czynności związane z kierowane majątkiem musiały być wykonywane przez właściciela majątku. Skarżący podnosili, że Minister arbitralnie uznał, że właściciel majątku nie zatrudniał rządcy. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy że w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego fakt zatrudnienia rządcy. Biorąc natomiast pod uwagę rozmiar majątku, fakt, że nie odnaleziono żadnych dowodów wskazujących by właściciel prowadził jakąś działalność np. zawodową, społeczną czy naukową na skutek której nie przebywałby w majątku, organ prawidłowo wywiódł, że to właściciel sprawował zarząd nad majątkiem. Sprawowanie przez właściciela zarządu nad majątkiem oznacza konieczność przyjęcia, że między częścią pałacowo-parkową, w której zamieszkiwał właściciel i częścią rolną majątku istniał związek funkcjonalny. W konsekwencji nie było podstaw do uznania, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Stanowisko to potwierdza również analiza wzajemnego położenia części pałacowo-parkowej i części folwarcznej. Ze zgromadzonych w aktach map i szkiców przedstawiających majątek w L. (np. mapa nadesłana przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T.) wynika, że wjazd do parku wynika, że wszystkie części kompleksu ziemskiego znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Aleja grabowa prowadząca od wschodniej bramy do pałacu przechodzi przez podwórze gospodarcze. Podjazd do pałacu, w który przechodzi owa aleja, otwarty jest na podwórze gospodarcze. Innymi słowy, nie ma wyodrębnienia między częścią gospodarczą a częścią pałacową majątku. Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze organ prawidłowo przyjął, że budynek pałacu dzielił plac z budynkami mającymi charakter gospodarczy. Jednocześnie w tej sytuacji ewentualny brak drzwi w ścianie pałacu od strony podwórza folwarcznego nie może być uznany za wyłączający istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku. Zarzuty skargi, że nie jest możliwe odniesienie się do szkicu powołanego w uzasadnieniu decyzji z uwagi na jego nieprawidłowe opisanie są niezasadne. Organ wskazał wprost w uzasadnieniu, że chodzi o szkic zamieszczony na pierwszej stronie opisu karty zespołu folwarcznego. Obszerne rozważania zawarte w skardze dotyczące znajdującego budynku mieszkalnego położonego na północ od pałacu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w swojej decyzji wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że właściciel zatrudniał rządcę to rządca ów mógłby zajmować omawiany w skardze budynek. Następnie organ wyjaśnił, że analiza szkicu przedstawiającego dawną granicę parku potwierdza, że budynek ten znajdował się na terenie parku. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że szkic przedstawiający dawną granicę parku znajduje się na przywołanej wyżej mapie nadesłanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T., zatytułowanej L. skala 1:500. Porównanie szkicu znajdującego się na pierwszej stronie opisu zespołu folwarcznego ze szkicem znajdującym się na mapie L. wskazuje, że dawna granica parku sięgała północnej bramy wjazdowej oraz obejmowała położone na północ od pałacu spichlerz zbożowy, budynek inwentarski i właśnie dom mieszkalny. W tym zakresie sąd nie podziela stanowiska organu drugiej instancji zgodnie z którym na terenie parku nie było zabudowań gospodarczych, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że dawne granice parku obejmowały również część podwórze folwarcznego tym bardziej potwierdza istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią rolną majątku. Co więcej, złożone na rozprawie oświadczenie Skarżących, że na pewno zatrudniony był rządca, który zamieszkiwał w budynku położonym na północ od pałacu tylko potwierdza istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku. Podkreślić należy w tym miejscu, że materiał dowodowy zgromadzony został na skutek inicjatywy organu. Wojewoda informował Skarżących o konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w tym ewentualnego przesłuchania świadków na okoliczność orzeczenia, że majątek w postaci zespołu pałacowo-parkowego nie podpadał pod działanie dekretu. Skarżący w odpowiedzi na pismo organu poinformowali, że nie znają osób, które mogłyby być przesłuchane a w ich ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozpatrzenia sprawy (pismo Skarżących z [...] października 2015 roku). Skarżący w skardze zapowiadali złożenie dokumentów potwierdzających ich stanowisko, jednak do dnia wydania wyroku żadne dodatkowe dokumenty nie zostały przez Skarżących złożone. W konsekwencji podniesione przez Skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania również należało uznać za niezasadne. Organy obu instancji zebrały cały dostępny materiał dowodowy, zwróciły się do Skarżących o wskazanie ewentualnych innych dowodów, które mogłyby zostać przeprowadzone a następnie oceniły całokształt tak zebranego materiału. Ocena dokonana przez organy obejmowała wszystkie dowody i dokonana została w sposób prawidłowy i logiczny. W tej sytuacji, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.