I SA/Wa 37/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. S., postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2009 r. nr [...] i z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. A. S. wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2009 r. nr [...] i z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazując, że wnioskodawca nie był nigdy zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osób uprawnionych, tj. D. K. i G. K. i wobec tego uważa, że wszczęte w stosunku do niego postępowanie w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych M. K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie znajduje uzasadnienia. Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] września 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: G. S. i D. S. oraz uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną G. S.. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 61a § 1 kpa, z którego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa oraz gdy postępowanie nie może być wszczęte z jakichkolwiek innych przyczyn organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji uznał, że A. S. nie ma statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o uchylenie decyzji przyznających świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wójt podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 808 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Dalej organ powołał art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy wskazując, że organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu, o ile adres zamieszkania dłużnika jest znany, oraz organowi właściwemu dłużnika jedynie informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej. To zaś wskazuję, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania o przyznanie osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca przyznał takiej osobie status strony, to art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny. Od powyższego postanowienia A. S. wniósł zażalenie. Domagał się uchylenia decyzji wskazywanych we wniosku, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że nigdy żaden sąd nie zobowiązał go do łożenia na utrzymanie D. K. i G. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko organu I instancji i uznał, że A. S. nie ma statusu strony postępowania o uchylenie decyzji przyznających świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020 r. A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił Kolegium naruszenie przepisów zawartych w kpa, tj. art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wydanie decyzji sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nieuwzględnienie przy jej załatwieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wobec tego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia; 2) zwolnienie od kosztów sądowych i przyznanie pełnomocnika z urzędu; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że na skutek sprawy o przyznanie świadczenia alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych stał się dłużnikiem alimentacyjnym. To doprowadziło do wszczęcia przeciwko skarżącemu sądowego postępowania egzekucyjnego, które trwa obecnie. Egzekucja komornicza jest prowadzona bezprawnie, ponieważ jest prowadzona pomimo wykonania obowiązku alimentacyjnego przez skarżącego. Do wszczęcia postępowania egzekucyjnego doszło na skutek wprowadzenia w błąd kierownika GOPS w [...], a później Komornika Sądowego przez M. S. (K.), która domagała się świadczeń z funduszu alimentacyjnego pomimo, że skarżący wywiązywał się ze swojego obowiązku i łożył na utrzymanie dzieci. W latach 2004-2012 mieszkał z dziećmi i zaspokajał ich bieżące potrzeby. W stosunku do D. S. skarżący spełnił obowiązek alimentacyjny do 2016 r. W tej sytuacji uważa, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Poza tym uważa, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 61 a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedna z podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odnosi się do sytuacji, gdy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wedle zaś art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie wskazało SKO w [...], że stosownie do art. 28 kpa stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może na tę sferę wpłynąć przez jej poszerzenie lub ograniczenie albo przez jej zmianę wynikającą z nałożenia na podmiot określonych obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu tym wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływającą na prawa i obowiązki tej osoby. Cechą interesu prawnego jest jego indywidualny i skonkretyzowany charakter, co oznacza, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że skarżący nie posiada przymiotu strony w żądaniu uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2009 r. i z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione D. S. i G. S. (pierwsza decyzja) oraz G. S. (druga decyzja). Decyzje kwestionowane przez A. S. są wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy. Z przepisów tych wynika, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Wniosek o przyznanie tego świadczenia może złożyć osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy. Na rzecz wnioskodawcy następuje wypłata tego świadczenia. Według art. 2 pkt 11 ustawy osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Zgodnie z art. 19 ustawy w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Osoby otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego wierzyciela, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z powyższego wynika, że adresatem praw materialnych w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona (dziecko - wierzyciel alimentacyjny), z tym, że wniosek o przyznanie tego świadczenia może złożyć jej przedstawiciel ustawowy i wówczas jemu wypłacane jest to świadczenie. Na osobie uprawnionej lub przedstawicielu ustawowym, jeżeli któraś z tych osób jest wnioskodawcą, ciążą także obowiązki informacyjne dotyczące okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dlatego też A. S. nie był stroną decyzji z [...] października 2009 r. nr [...] i z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. NSA wskazuje, że przepisy Rozdziału 3 ustawy zatytułowanego "Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", a także Rozdział 4 "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z ww. funduszu, a co najważniejsze w postępowaniu o przyznanie tych świadczeń organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków. Istotne jest w szczególności to, że art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu, a także organowi właściwemu dłużnika informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej. Takie sformułowanie ustawy potwierdza, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania, to art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny. Stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania jej odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. Ponadto rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mają wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, co najwyżej mogą mieć wpływ na jego sytuację faktyczną. Źródłem obowiązków, o których mowa w art. 27 ustawy, w szczególności obowiązku zwrotu organowi należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy. Okoliczność ta nie powstaje na skutek rozstrzygnięć organów administracji i nie jest także weryfikowana w toku postępowania administracyjnego. Organ administracji nie orzeka zatem o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, w szczególności nie nakłada na niego obowiązków. Obowiązki te są natomiast przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że powyższe zapatrywanie nie pozbawia dłużnika alimentacyjnego należnej ochrony prawnej wyrażającej się w możliwości kwestionowania podstawowej okoliczności umożliwiającej wszczęcie i kontynuowanie postępowania w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. stanu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów, a jego weryfikacja nie może być dokonana przed organami administracji bowiem zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie jest przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji, jako czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, podlega kontroli sądu powszechnego w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 Kodeksu postępowania cywilnego. W ramach tego postępowania istnieje możliwość kwestionowania ustaleń organu egzekucyjnego stanowiących podstawę zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji zobowiązań alimentacyjnych (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 322/19). Stanowisko wskazujące, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest jednolicie prezentowane w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4202/18; wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1824/20). Stanowisko to podzielił także WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie. Wobec tego Sad uznał za nieskuteczne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.