I SA/Wa 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia J.J., P.B., P.M. , Z.B. , K. B. , T. M. i A.M. , utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postepowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Finansów w przedmiocie tej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65). Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowania o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret", prawa użytkowania wieczystego do grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul [...] ozn. nr hip. [...](w zakresie odnoszącym się do aktualnych działek ew. nr nr [...], [...] i [...]z obrębu [...]), zainicjowane złożonym przez przeddekretową właścicielkę tej nieruchomości – H.J., wnioskiem z 18 sierpnia 1948 r. o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Sprawa zainicjowana tym wnioskiem "odżyła" po eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uprzednio wydanego w sprawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania byłej właścicielce do przedmiotowego gruntu prawa własności czasowej - w części obejmującej działki nr nr : [...],[...] , [...] , [...] i[...] z obrębu [...]. Dawna właścicielka zmarła w 1971 r., a spadek po niej nabyli S.B. i I.C. –będąca obywatelką Stanów Zjednoczony Ameryki (post. SR dla [...] z [...] września 1992 r. I [...] ). W efekcie dalszych następstw prawnych po wyżej wymienionych, aktualnie osobami wywodzącymi swoje prawa do nieruchomości przy ul. [...] są: P.M., T.M., A.M., Z.B., K.B., P.B. i J.J.. Następstwa prawne potwierdzone zostały postanowieniami o nabyciu spadku i aktami poświadczenia dziedziczenia - post. SR dla [...] z [...] marca 2000 [...] post. SR dla [...] z [...] lutego 2000 r. [...] ; post. SR [...] z [...] marca 2010 r. [...] akty poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2009 r. rep A Nr [...] oraz [...] października 2011 r. rep. A nr [...] ). Co do części dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] (obejmującej aktualne działki ew. nr [...] i [...] Prezydent [...] ustanowił na rzecz spadkobierców byłej właścicielki prawo użytkowania wieczystego odpowiednio decyzjami z [...] lutego 2010 r. oraz [...] stycznia 2011 r., a co do części - odnoszącej się do działki nr [...] cz. -odmówił ustanowienia tego prawa (decyzją z [...] listopada 2011 r.). W konsekwencji do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy w zakresie odnoszącym do gruntu wchodzącego w skład działek nr [...], [...] i [...] . Zawiadomieniem z 30 czerwca 2016 r. Minister Finansów poinformował min. Prezydenta [...] o wszczęciu z urzędu w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w W. postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, a to w związku z możliwością zaistnienia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości skutków przewidzianych w Układzie pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. (przywoływanym dalej jako: "układ indemnizacyjny"). W tym stanie rzeczy Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w zakresie odnoszącym się do działek nr nr [...], [...] i [...], do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania. W ocenie organów kwestia wyjaśnienia w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów przyznania odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego za przedmiotową nieruchomość, stanowi zagadnienia wstępne w sprawie o ustanowienie w trybie przepisów dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. Ustalenia poczynione przez Ministra Finansów będą bowiem oddziaływać na postępowanie dekretowe zarówno w sferze przedmiotowej jak i podmiotowej, a wydaną przez ów organ decyzję Prezydent [...] będzie musiał uwzględnić. Odnosząc się do podnoszonej na etapie zażaleniowym argumentacji stron, gdzie podnoszono, że I.C., nie przysługiwałyby roszczenia na mocy układu indemnizacyjnego (prawa do nieruchomości nabyła bowiem dopiero w 1971 r, tj. z chwilą śmierci H.J. ), Kolegium zwracało uwagę, że te kwestie nie mają wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia Prezydenta [...], gdyż w istocie dotyczą postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów i to w tym postępowaniu mogą być podnoszone. Na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] P.M., T.M., A.M., Z.B., K.B., P.B. i J.J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia innego organu; 2. art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zgromadzonego materiału dowodowego oraz faktów znanych powszechnie, a także 3. art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, stanie na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, oraz prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W motywach skargi podnosili argument, iż całość materiału dowodowego w sprawie zgromadzona została na długo przed wszczęciem przez Ministra Finansów postępowania. Wskazywali, że pierwotna właścicielka nieruchomości - H.J. miała obywatelstwo polskie. Zaś współdziedzicząca po niej I.C. (mającej obywatelstwo Stanów Zjednoczonych) prawa do nieruchomości nabyła dopiero z chwilą śmierci spadkodawcy, a więc jedenaście lat po wejściu w życie układu indemnizacyjnego. W związku z czym nie mogła wystąpić w swoim imieniu (bądź imieniu swojej matki – M.B. z d. H. ,będącej również od 1939 r. obywatelką Stanów Zjednoczonych) do komisji amerykańskiej o odszkodowanie za tę nieruchomość. Te okoliczności były znane organom. W tej sytuacji zdaniem skarżących oczywiste jest, że rozstrzygniecie sprawy przez Prezydenta [...] nie zależy od uprzedniego wydanie przez Ministra Finansów rozstrzygnięcie we wszczętym przezeń postępowaniu. Podnosili nadto argument, że Minister Finansów wszczął postępowanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości na podstawie wniosku Urzędu [...], który to fakt Urząd przed nimi zataił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stan faktyczny ustalony przez organy, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Prezydentem [...]o ustanowienie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie wprawdzie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Niemniej w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd, w pełni podzielany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie, zgodnie z którym zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej, chociaż nie musi on mieć charakteru formalnego w postaci proceduralnej niemożliwości wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyroki NSA z: 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10, Lex nr [...]64719; 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 593/10 Lex 107[...]87). Zagadnienie wstępne może się więc łączyć - tak jak w rozpoznawanej sprawie – z okolicznością wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania, o którym mowa w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, gdzie ostatecznie rozstrzygnięta zostanie kwestia, czy w związku z zawartym przez Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki układem indemnizacyjnym, jednemu z następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości przy ul. [...] w W. wypłacono przewidziane układem odszkodowanie, za przejętą z mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. własność tej nieruchomości. Jest to zaś o tyle istotne dla załatwienia sprawy o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego), że przyznanie w ramach układu indemnizacyjnego odszkodowania powoduje przejście prawa własności nieruchomości oraz wszelkich związanych z nią roszczeń na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2001 r., I SA 3403/01, nie publik.). Oznacza to, że dawny właściciel, czy jak w rozpoznawanej sprawie jego następca prawny, który otrzymałby odszkodowanie w ramach układu indemnizacyjnego traci przymiot strony w postępowaniu mającym na celu rozpoznanie roszczenia dekretowego zgłoszonego do tej nieruchomości. W konsekwencji takich też roszczeń nie mogli by zgłaszać także dalsi jego następcy. To z kolei w sposób oczywisty rzutować będzie – jak trafnie zauważało Kolegium – na zakres przedmiotowy i podmiotowy zawisłej przed Prezydentem [...] sprawy dekretowej. W tym stanie rzeczy zawieszenie prowadzonego w niej postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania wszczętego w dniu 30 czerwca 2016 r. przez Ministra Finansów było w ocenie Sądu uzasadnione, co czyni zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chybionym. Podnoszony natomiast w skardze, a wcześniej w zażaleniu argument, iż ze względu na datę nabycia roszczeń do nieruchomości przez legitymującą się obywatelstwem Stanów Zjednoczonych Irenę M.C. (spadkobierczynię byłej właścicielki), tj. [...] lipca 1971 r., nie wystąpiła ona do amerykańskiej komisji o odszkodowania, gdyż układ indemnizacyjny z 1960 r. nie mógł mieć wówczas zastosowania, nie jest tak oczywisty jak zdają się uważać skarżący. Przekazana na jego mocy Rządowi Stanów Zjednoczonych suma 40 mln dolarów, miała bowiem służyć zaspokojeniu "wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak i prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie niniejszego układu" (art. I Układu). Wskazana w nim data graniczna odnosi się zatem do momentu nacjonalizacji mienia, a nie możliwości skutecznego uzyskania przez obywatela Stanów Zjednoczonych roszczenia, którego źródłem jest owa nacjonalizacja i jego zaspokojenia na zasadach określonych w układzie. Kwestia ta przy tym, na co również zwracało uwagę Kolegium, w sposób wiążący rozstrzygnięta zostanie w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., gdyż to ów organ, a nie Prezydent [...] jest ustawowo umocowany do stwierdzania w formie decyzji deklaratoryjnej, wydawanej na podstawie art. 2 tej ustawy, o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W związku z czym to, czy istotnie układ indemnizacyjny w odniesieniu do objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomości przy ul. [...] w W. , znajdował zastosowanie, a jeśli tak to w jakiej części i konsekwencje prawne z tego wynikające ustalone zostaną dopiero przez Ministra Finansów, a nie Prezydenta [...]. Tym samym formułowane w tym aspekcie zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone w sprawie, której przedmiotem jest jedynie stwierdzenie istnienia przeszkody w postaci zaistnienia zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do "innego organ", w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niż organ prowadzący postępowanie dekretowe. Nie mają zatem racji skarżący, iż poprzez nieuwzględnienie zgromadzonego dotychczas zebranego w sprawie (który był ich zdaniem kompletny i wystarczający do wydania decyzji), jak też faktów znanych powszechnie, organy naruszyły art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. To właśnie obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględniania w toku postepowania słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, jak też przestrzeganie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej przemawiały w realiach rozpoznawanej sprawy za powstrzymaniem się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy, przed zakończeniem ww. postępowania prowadzonego przed Ministrem Finansów. Zważyć wszak należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy, a więc ukształtowanie z założenia w sposób trwały sytuacji prawnej stron tego postępowania w ramach określonego stosunku administracyjnoprawnego. Postępowanie takie winno być przy tym prowadzone w sposób wnikliwy i szybki, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art.12 k.p.a.). Całkowicie sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania byłoby natomiast takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania sprawy z pełną świadomością faktu, że owo rozstrzygnięcie będzie mogło podlegać wzruszeniu w jednym z nadzwyczajnych trybów, w sytuacji wydania przez Ministra Finansów decyzji przewidzianej w art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.