I SA/Wa 371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa G., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w G., w części stanowiącej w dacie przejęcia własność J. K., w części nieuchylonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1969 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku S. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1954 r. przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone u gromadzie Z. w części stanowiącej w dacie przejęcia własność J. K., w części nieuchylonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1969 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Nadleśnictwo wystąpiło, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, do Wojewody o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda wznowił postępowanie w sprawie, jednocześnie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Nadleśnictwo złożyło zażalenie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że wniosek Nadleśnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. jest jedynie wnioskiem o wznowienie postępowania i nie zawiera wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Nadleśnictwo wystąpiło z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r., ponieważ decyzja ta stanowi podstawę, na jakiej zostało oparte żądanie pozwu w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym (sygn. akt [...]) z powództwa następców prawnych J. K., tj. S. K., P. K., S. P. i D. L. o uzgodnienie treści księgi wieczystej w odniesieniu do nieruchomości objętej orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1954 r. Kontynuowanie postępowania cywilnego w sytuacji braku zakończenia postępowania prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi może w ocenie wnioskodawcy spowodować powstanie znacznej szkody po stronie Skarbu Państwa w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., w uzasadnieniu wskazując, że w przypadku, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 kpa, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka negatywna uchylenia decyzji, zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, co wyklucza prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Nadleśnictwo wniosło zażalenie. W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 152 § 1 i art. 7 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrany w postępowaniu materiał dowodowy nie uprawnia do wstrzymania wykonania decyzji i podzielił stanowisko Wojewody, że w omawianej sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister przywołał treść art. 152 § 1 kpa i wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu organ nie bada merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego, lecz jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 kpa, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji. Minister przywołał treść art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 pkt 3-8 oraz art. 145a kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, przy czym chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony, albowiem ustawodawca, określając w tym przepisie początek biegu wskazanych terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Minister wyjaśnił, że decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. doręczono ostatniej osobie w dniu [...] lipca 2012 r., czyli niewątpliwie w sprawie występuje przesłanka negatywna. Organ naczelny podkreślił, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 kpa jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeśli została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda wznawia postępowanie, a jednocześnie odmawia wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na przesłanki określone w art. 146 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji władny jest jedynie zbadać, czy podanie o wznowienie postępowania oparte jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ściśle określonych terminów. Z tego też względu postanowienie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane jedynie w przypadku ujawnienia, że w podaniu o wznowienie nie wskazano przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa bądź też nie został zachowany termin do jego złożenia. W pozostałych przypadkach organ administracji zawsze ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 159 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego że w przedmiotowej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wad decyzji opisanych w art. 156 § 1 kpa, - art. 152 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanym w tej samej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda wznowił na wniosek postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r., a okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym interes społeczny, a w tym przypadku interes Skarbu Państwa, w którego imieniu działa Nadleśnictwo. W uzasadnieniu skarżące Nadleśnictwo stanęło na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że organ w sposób nieprawidłowy przyjął, iż wobec skarżącego zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 kpa. Jak zostało bowiem wskazane w treści podania o wznowienie przedmiotowego postępowania, Skarb Państwa Nadleśnictwo nie był, choć powinien stroną toczącego się wówczas w tej sprawie postępowania administracyjnego. Tym samym bieg 5-Ietniego terminu nie może być liczony od ostatniego doręczenia decyzji stronie. Bieg tego terminu należy bowiem liczyć od dnia, w którym skarżący miał realną możliwość powzięcia wiadomości o wydanej decyzji, a zatem od dnia [...] stycznia 2018 r. Podanie w sprawie zostało natomiast złożone pismem z dnia [...] lutego 2018 r., a zatem z zachowaniem 5-Ietniego terminu. Okoliczności te w żadnym zakresie nie zostały wzięte pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę. Niezależnie od powyższego w omawianej sprawie istnieje w ocenie skarżącego prawdopodobieństwo wystąpienia wad opisanych w art. 156 § 1 kpa. Zastosowanie winien zatem znaleźć również art. 159 § 1 kpa. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżące Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 w związku z art. 146 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten zawiera okres przedawnienia możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, który w przypadku niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym przez stronę bez jej winy wynosi 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1954 r. przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone u gromadzie Z. w części stanowiącej w dacie przejęcia własność J. K., w części nieuchylonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1969 r. Decyzję tę doręczono ostatniej osobie biorącej udział w postępowaniu nieważnościowym w dniu [...] lipca 2012 r. Wniosek o wznowienie postępowania w tym postępowaniu Nadleśnictwo złożyło w dniu [...] lutego 2018 r., czyli ponad 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Prawidłowo zatem organy uznały, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca, pomimo wznowienia postępowania nieważnościowego, uchylenie decyzji z 2012 r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., ponieważ okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 152 § 1 kpa warunkujące możliwość wstrzymania wykonania zakwestionowanej w trybie wznowienia decyzji nadzorczej. Wyjaśnić należy, że treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 kpa, chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 107/18). Podstawową funkcją tego przepisu jest ochrona trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że organ nie może wstrzymać na podstawie art. 152 § 1 kpa wykonania decyzji, gdy stwierdzi występowanie negatywnej przesłanki przedawnienia określonej w art. 146 § 1 kpa (upływ 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Taka natomiast sytuacji wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pięcioletni termin, ustanowiony w art. 146 § 1 kpa, rozpoczyna się dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji tym stronom postępowania, które w nim brały udział, a więc w szczególności decyzja została im doręczona lub ogłoszona. Moment, w którym strona pominięta dowiedziała się o decyzji, rozpoczyna bieg miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania, o czym stanowi art. 148 kpa. Są to odrębne terminy, których upływ wywiera odmienne skutki prawne. Okoliczności, w których strona dowiedziała się o decyzji, oraz powody, dla których wcześniej o niej nie widziała lub wiedzieć nie mogła, nie mają wpływu na bieg terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Równocześnie wyjaśnić należy, że błędne jest przekonanie skarżącego, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie winien mieć zastosowanie art. 159 § 1 kpa. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że kwestionowana decyzja dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wnioskowała nie o stwierdzenie nieważności decyzji z 2012 r., lecz o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. W postępowaniu wznowieniowym może mieć natomiast zastosowanie powoływany wyżej art. 152 § 1 kpa, który prawidłowo zastosowały organy rozpatrujące niniejszą sprawę. Oznacza to, że w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej prowadziły przedmiotowe postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych postanowień. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.