I SA/Wa 371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: Kolegium) decyzją z 8 grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Kolegium z 6 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 20 lutego 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie - działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizacyjna) - stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolegium zaznaczyło, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] oznaczona hip. jako "[...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym z 20 lutego 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło byłym właścicielom tej nieruchomości [...] prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Wnioskiem z 20 maja 2021 r. następczyni prawna [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 lutego 1951 r. Postanowieniem z 6 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na zasadzie art. 61a § 1 i art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 2 i art. 2 ustawy nowelizacyjnej odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że zachodzi bezwzględna jego niedopuszczalność z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 6 października 2021 r. złożyła [...] nie zgadzając się z twierdzeniem, że wejście w życie nowelizacji obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie w przypadku złożenia przez stronę przed dniem 16 września 2021 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, doręczonej lub ogłoszonej ponad 30 lat wcześniej, mimo iż w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy art. 61 § 1 i 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. W powyższych uwarunkowaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego zostało wszczęte w dniu 31 maja 2021 r. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. winno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ przytoczył następnie treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, wskazując, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Odnosząc powyższe uwarunkowania do okoliczności faktycznych sprawy Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym kwestionowane jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 lutego 1951 r. Orzeczenie to zostało wysłane na adres pełnomocnika byłych współwłaścicielek nieruchomości i odebrane w lutym 1951 r. Zatem, postępowanie niniejsze wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego z 20 lutego 1951 r. i - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej - uległo umorzeniu z mocy prawa, tym samym niezasadna była dokonana w I instancji przez organ nadzoru odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Kolegium podkreśliło, że decyzja jedynie stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium złożyła [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ww. ustawy, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadę proporcjonalności, a także zasady nie działania prawa wstecz, stanowiącej podstawową zasadę poprawnej legislacji, zasady praworządności, zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, zasady zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek przyczyn, a także zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia, powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej lub nie wydanie decyzji odmownej z naruszeniem prawa; Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". Natomiast w art. 1 pkt 2 tej ustawy do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Wprowadzone rozwiązanie wymagało przyjęcia odpowiednich regulacji międzyczasowych. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy nowelizacyjnej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Kierując się treścią obowiązującego przepisu ustawowego, który korzysta z domniemania konstytucyjności, Kolegium zasadnie przyjęło, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 20 lutego 1951 r. zostało doręczone w lutym 1951 r. na adres pełnomocnika poprzednich właścicieli nieruchomości (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 13). Postępowanie administracyjne w sprawie nieważności tego orzeczenia zostało wywołane wnioskiem skarżącej z 20 maja 2021 r. (wpływ do organu: 31 maja 2021 r.). Skoro zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło na wniosek złożony w dniu 31 maja 2021 r. (data prezentaty, k. 30), to prawidłowo Minister uznał, że doszło do tego z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia. Wszczęte zaś postępowanie nieważnościowe pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W odniesieniu do argumentacji skargi nakierowanej na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej Sąd zauważa, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak ochrona zaufania jednostki do państwa, zasadą ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadą proporcjonalności, a także zasadą niedziałania prawa wstecz to acquis constitutionnel wypracowane w okresie obowiązywania Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, praktykę i doktrynę prawa dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Powyższe, biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, czyni nieuzasadnionym podniesione w skardze zarzuty naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga okazała się zatem nieuzasadniona, podniesione w niej zarzuty nie mogły bowiem zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa, korzystających z przymiotu domniemania zgodności z Konstytucją. Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska. Pozwalało to, w ocenie Sądu, wypełnić gwarancję prawa do obrony, nie uchybiając standardom ochrony praw stron i uczestników postępowania. Zapewnić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu niejawnym, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.