I SA/Wa 372/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk(spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] odmawiającego ówczesnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej nr hip. [...] oraz stwierdzającej, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, co następuje: Zarząd Miejski W. w dniu [...] sierpnia 1947 r. wydał zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowi własność J. J., który ją nabył w dniu [...] czerwca 1933 r. na podstawie aktu notarialnego repertorium [...]. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], w granicach dawnej hipoteki nr [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r. z dniem ogłoszenia tego w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 25 listopada 1948 r. J. J. nie złożył w przewidzianym 6 miesięcznym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] czerwca 1954 r. wydało orzeczenie, nr [...], odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w granicach dawnej hipoteki nr [...] w W. oraz stwierdzające, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Jako podstawę odmowy Prezydium przyjęło okoliczność, iż J. J. nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Orzeczenie zapadło na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 ww. dekretu. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], w granicach dawnej hipoteki nr [...] z dniem 27 maja 1990 r. przeszła na własność [...] Gminy W., co zostało potwierdzone przez Wojewodę [...] decyzjami: nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25.03.1994r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 – ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W. Następnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (t.j. Dz. U. z 2002r., Nr 41, poz. 361 – ze zm.) grunt ten stał się własnością Miasta [...] W. W prawa dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości weszli jego następcy prawni. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1985 r., sygn. akt [...] Ns [...], spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1954 r. J. J. na podstawie ustawy nabyli żona spadkodawcy L. Z. w 2/8 częściach spadku oraz synowie spadkodawcy T. J. i S. J. po 3/8 części dla każdego z nich. Zaś na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2003 r., repertorium A [...], L. Z. sprzedała T. J. swój udział w spadku po zmarłym mężu J. J. Zatem obecnie w prawach dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. ul. [...], w granicach dawnej hipoteki nr [...] występują T. J. i S. J. Dnia 24 lipca 1985 r. T. J. i S. J. złożyli wniosek o odszkodowanie za budynek mieszkalny i działkę o powierzchni [...] m2 położone przy ul. [...]. Kierownik Wydziału w Urzędzie [...] dnia [...] lipca 1986 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania za powyższą nieruchomość wskazując, że roszczenia odszkodowawcze wygasło na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Od tej decyzji T. J. złożył odwołanie skutkiem czego dnia [...] września 1987 r. Prezydent W. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Burmistrz [...] Gminy W. dnia [...] czerwca 1992 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego dla gruntu oraz zwrot budynku w W. przy ul. [...]. Zdaniem organu wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez T J. po terminie przewidzianym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. po dniu 31 grudnia 1988 r. Prezydent W. w dniu [...] września 1992 r. skutkiem złożonego odwołania wydał decyzję nr [...], którą orzekł o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] Gminy W. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Prezydent uznał, że termin przewidziany ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. dzień 31 grudnia 1988 r. został zachowany, gdyż wniosek został złożony 24 lipca 1985 r., a wniosek z dnia 24 stycznia 1990 r. został określony przez stronę jako kontynuacja wcześniejszych wystąpień. Zatem wniosek z dnia 24 stycznia 1990 r. należy traktować jako uzupełniający wystąpienie z 24 lipca 1985 r. i rozpoznać merytorycznie w zakresie ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. T. J. i S. J. w dniu 22 lipca 2004 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954r. nr [...] odmawiającego ówczesnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W. oraz stwierdzającego, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kolegium podniosło, że by stwierdzić nieważność orzeczenia administracyjnego z powodu rażącego naruszenia prawa to orzeczenie musi być jednoznacznie sprzeczne z treścią określonego przepisu prawa. W ocenie Kolegium sytuacja taka nie występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż właściciel nieruchomości nie złożył w przewidzianym 6 miesięcznym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Zatem prawidłowo odmówiono J. J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu z powołaniem się na przepisy art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 29 marca 2004 r. wniosek o ponowne rozpoznanie powyższej decyzji złożył T. J. podnosząc, że J. J. ojciec wnioskodawcy, musiał mieć prawo wieczystej dzierżawy gruntu i budynku ponieważ opłacał podatki do tzw. Oddziału Finansowego (1952 r. nr ewid. [...], 1953r. nr ewid. [...]), jak również inne opłaty np. Powszechny Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy Spółka Wodna. Logicznym jest zdaniem wnioskodawcy, że gdyby nie był w posiadaniu nieruchomości nie musiałby płacić tych należności. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej nie było skierowane do właściwych osób, gdyż J. J. zmarł [...] maja 1954 r. i orzeczenie administracyjne nie mogło mu być doręczone i nie było. Nie można też było przeprowadzić sprawy spadkowej i dopiero to się udało w 1985 r. i od tego czasu trwa walka o zwrot nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy nie jest prawdą że J. J. nie złożył wniosku o przyznanie własności czasowej, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów starszych niż 1954 r. i można domniemywać, że zostały one z akt usunięte. T. J. zwrócił nadto uwagę na fakt, że o zezwolenia na nadbudowę budynku starał się Związek Spółdzielni [...] i [...] i z tego powodu przejęto budynek a przecież ta organizacja nie władała tą nieruchomością. W budynku jednak nie dokonano żadnych zmian i nie przeprowadzano remontów. Zaś Księga Wieczysta nieruchomości zaginęła prawie współcześnie bo w 1985 r. S. J. w dniu 30 marca 2004 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 31 marca 2004 r. wnioskodawca uzupełnił swoje pismo z dnia 30.03.2004r., zaś argumenty wskazane w tym piśmie są zbieżne z argumentacją podniesioną przez T. J. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymało zaskarżoną decyzje mocy. Uzasadniając rozstrzygniecie wskazało, że punktem wyjścia do analizy sprawy są przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podstawą do procedowania nad ustanowieniem prawa własności czasowej w trybie tego dekretu było, zgodnie z art. 7 ust. 1 złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela. Jednakże w przedmiotowej sprawie były właściciel nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] J. J. takiego wniosku nie złożył. Fakt ten w ocenie Kolegium jest pewny, bowiem mimo wnikliwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, przesłanej przez Prezydenta W. jak i przekazanej przez odwołujących się, nie odnaleziono jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego istnienie takiego wniosku. Zatem wobec braku wniosku byłego właściciela złożonego w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu, Prezydium Rady Narodowej w W. winno odmówić byłemu właścicielowi ustanowienia własności czasowej do przedmiotowego gruntu, co też uczyniło. Możliwość takiego działania organowi administracji dawał przytoczony art. 7 ust. 5, który równoważnie stawiał niezłożenie wniosku bądź nieprzyznanie własności czasowej z innych przyczyn. Nieprzyznanie zaś przez Prezydium Rady Narodowej w W. prawa własności czasowej dawnemu właściciel powodowało skutek określony art. 8 ww. dekretu: "W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy". Konkludując powyższą analizę organ podniósł, iż Prezydium Rady Narodowej w W. wydając dnia [...] czerwca 1954 r. orzeczenie odmawiające ówczesnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej Nr hip. [...] oraz stwierdzające, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa nie dokonało rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt. 2 k.p.a. Gdyż tylko takie naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia (decyzji) administracyjnego. Dodatkowo Kolegium podniosło, że poza zbadaniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (tj. rażącego naruszenia prawa), która nie zrealizowała się, pojawił się zarzut skierowania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] czerwca 1954 r. do niewłaściwych osób. Poza sporem jest, iż dawny właściciel w momencie wydania orzeczenia nie żył, gdyż zmarł w dniu [...] maja 1954 r. Organ powziął wątpliwość czy J. J. powinien być adresatem przedmiotowego orzeczenia, skoro nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. W jego ocenie orzeczenie nie zostało skierowane do strony, gdyż strona nie składając wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie wykonała czynności która ustawiła by ją w pozycji adresata orzeczenia i do której to strony orzeczenie musiałoby być skierowanie. Zatem nie można mówić o spełnieniu przesłanki skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 1 pkt. 4 k.p.a. Nadto orzeczenie zostało odebrane w dniu 9 czerwca 1954 r. i podpisane nazwiskiem J., zatem osobą odbierającą orzeczenie niewątpliwie był domownik. Sytuacja odwołujących się T. J. i S. J. w zakresie przedmiotowej nieruchomości jest również określona przez istnienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1992 r. uchylającej decyzję Burmistrza [...] Gminy W. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego i przekazującej sprawę ustanowienia użytkowania wieczystego do ponownego rozpoznania. Prezydent W. winien rozpoznać wskazany wniosek w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydać decyzję w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stała się przedmiotem skargi T. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, a także "uchylenie" orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r. odmawiającego ówczesnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w granicach dawnej hipoteki nr [...] w W. oraz stwierdzającego, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Jak również uznania za nieważny i nieobowiązujący wobec wnoszącego skargę dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do przedłożenia wszystkich dokumentów i dowodów w sprawie, albowiem organ rozpatrując sprawę pominął szereg istotnych dokumentów składanych przez J. J. do organów władzy. Zdaniem skarżącego jego ojciec z pewnością złożył w stosownym czasie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wskazał, że J. J. był płatnikiem podatku od nieruchomości do roku 1954 r., co potwierdzają stosowne dokumenty oraz ponosił opłaty na rzecz PZ Ubezpieczeń Wzajemnych i Spółki Wodnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż zostały podane w skardze. Prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowanie nadzorcze dotyczyło orzeczenia odmawiającego byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w granicach dawnej hipoteki nr [...] w W. oraz stwierdzające, że budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Zatem w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości winni brać udział jej wszyscy właściciele lub ich następcy prawni, a także osoby posiadające tytuł prawno-rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Osoby te bowiem mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu, którego wynik będzie wywierał wpływ na realizację uprawnień do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych, dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...], o pow. [...] m2, zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym uległa podziałowi na działki o nr ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie dz. ew. [...] i [...] w obrębie [...]), nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie dz. ew. [...] w obrębie [...], KW nr [...]) zabudowana budynkiem mieszkalnym wzniesionym przed 1939 r., nr [...] (wg. obecnego nr ewidencyjnego, w obrębie [...]) o pow. [...] m2. Umową sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania z dnia [...] sierpnia 1976 r. zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] własność lokalu nr [...] o pow. [...] m2 w budynku mieszkalnym położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem w części budynku wynoszącym 0,0676 oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr ew. [...] o pow. [...] m2 w udziale wynoszącym 0,0676 nabył od Skarbu Państwa F. G. Kolejną umową sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania z dnia [...] kwietnia 1983 r. zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] własność lokalu nr [...] o pow. [...] m2 w budynku mieszkalnym położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem w części budynku wynoszącym 0,0996 oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr ew. [...] o pow. [...] m2 w udziale wynoszącym 0,0996 nabyła od Skarbu Państwa S. Z. W wypisie z rejestru gruntów z dnia 20 lipca 1999 r. właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz użytkownikami wieczystymi w części udziałów gruntu zostali ujawnieni R. L. i W. L.. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, aby ww. osoby posiadające tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania nadzorczego, były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowane o wszczęciu tego postępowania oraz brały w nim udział. W zaskarżonej decyzji osoby te nie są wymienione jako strony postępowania, jak również decyzja nie został im doręczona. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a – skutkuje uznaniem wydanej decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto podnieść należy, iż akta administracyjne nie zawierają wniosku T. J. i S. J. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...]czerwca 1954 r., zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania, decyzji organu nadzorczego wydanej w dniu [...] lutego 2004 r., nr [...], wniosków T. J. i S. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, dowodów doręczeń stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Powyższe pozwala uznać, iż organ w toku postępowania wyjaśniającego nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Brak w aktach administracyjnych przedmiotowych dokumentów wywiera ten skutek, że Sąd nie ma możliwości ocenić legalności decyzji pierwszoinstancyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w trybie nadzorczym, gdyż Sąd wydaje rozstrzygniecie na podstawie akt sprawy – art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że Sąd obowiązany jest uchylić decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną bez konieczności merytorycznego rozpoznawania sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ustalić krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu nadzorczym, uzupełnić materiał dowodowy w wyżej wskazanym zakresie i dopiero na gruncie tych ustaleń powinien dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej "w pierwszej instancji" pod kątem występowania przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a. oraz zasadności zarzutów podnoszonych przez odwołujących się. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.