I SA/Wa 374/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi D. G. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1980 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w C., stanowiącej w dniu wywłaszczenia współwłasność M. Ł. oraz spadkobierców A. B. i M. B. Naczelnik Miasta i Gminy w C. decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w C. oznaczonej nr [...], o pow. [...] m2, jako niezbędnej dla realizacji [...] w C. oraz ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 1980 r., a odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w części zostało wypłacone, natomiast w części złożone do depozytu sądowego. W dniu 24 maja 1994 r. D. G., E. K. i Z. B. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r., powołując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazując, że całe postępowanie wywłaszczeniowe i decyzja je kończąca zostały skierowane m.in. do osób, które już w tym czasie nie żyły, mimo że Naczelnik Miasta i Gminy w C. wiedział o osobach będących ich spadkobiercami. W trakcie postępowania zmarły: Z. B. i M. Ł. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...] spadek po Z. B. nabyły: D. G. i E. K., natomiast spadek po M. Ł., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] listopada 1994 r., nabyli: A. G. i W. Ł. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1980 r. Wojewoda [...] stwierdził, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ orzekający na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, zobligowany jest wykazać, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazać przepis, który został rażąco naruszony i dokonać oceny dlaczego to naruszenie zakwalifikował jako rażące. Pozyskane przez ten organ akta archiwalne, dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia są niekompletne i zawierają jedynie fragmenty dokumentacji. W aktach archiwalnych nie zachowały się: wniosek wywłaszczeniowy, zwrotne potwierdzenia odbioru oferty w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości oraz protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Wobec powyższych braków, Wojewoda [...] mógł przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jedynie w ograniczonym do dostępnych dokumentów zakresie. Cel określony w decyzji z dnia z dnia [...] kwietnia 1980 r. spełniał kryteria dopuszczające wywłaszczenie działki nr [...] położonej w C. Budowę [...] w C. można bowiem uznać za realizację celu uzasadniającego przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia. Spełnia ona warunki niezbędności na cele budownictwa ogólnomiejskiego określone w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Stosownie do przepisu art. 16 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Dowodem takim była przewidziana w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) decyzja właściwego organu administracji państwowej stopnia powiatowego o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. W przedmiotowej sprawie działka nr [...] była niezbędna na cel realizacji [...] w C., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] marca 1980 r. (k. 25). Z porównania załącznika graficznego tej decyzji (k. 24) z mapą katastralną (k. 202) wynika, że działka nr [...] w całości znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji, a zatem w całości była niezbędna na cel określony zarówno w tej decyzji, jak i w kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1980 r. Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym obligatoryjne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 1979 r. organ wywłaszczeniowy wyznaczył datę i miejsce przeprowadzenia takiej rozprawy. Zawiadomienie to zostało wysłane, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, do Z. B., E. K. i D. G. - spadkobierczyń M. B. i A. B. W aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie zachował się jednak protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Wobec tego ustalenie czy rozprawa administracyjna wymagana przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości miała w sprawie miejsce, czy też nie, może nastąpić jedynie na podstawie dowodów pośrednich, które wynikają przede wszystkim z treści samej decyzji wywłaszczeniowej. Organ wywłaszczeniowy w decyzji tej podał, że została ona wydana po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 1980 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Konfrontacja treści zawiadomienia o rozprawie z dnia 12 grudnia 1979 r. oraz treści weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, korzystającej z domniemania zgodności z prawdą, z materiałem zgromadzonym w sprawie, potwierdzającym brak dokumentów archiwalnych w badanym zakresie nie pozwala, zdaniem organu pierwszej instancji, na bezsporne uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1980 r. jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta i Gminy w C., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, przygotował ofertę z dnia [...] listopada 1979 r. w sprawie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Brak w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru tej oferty przez właścicieli nieruchomości nie pozwala natomiast na bezsporne ustalenie, czy ubiegający się o wywłaszczenie zastosował przepis art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakładający bezwzględny obowiązek wystąpienia do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z kolei przygotowanie oferty z dnia [...] listopada 1979 r. nie daje podstaw do wyciągnięcia jednoznacznego wniosku, że ubiegający się o wywłaszczenie, na mocy art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwolnił się z obowiązku wystąpienia do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z powodu braku w aktach wywłaszczeniowych zwrotnych potwierdzeń doręczenia tej oferty oraz wniosku o wywłaszczenie nieruchomości nie ma, zdaniem organu pierwszej instancji, możliwości dokonania jednoznacznej i bezspornej oceny ewentualnego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...] kwietnia 1980 r. w tym zakresie została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z oświadczeniami E. K. i D. G., złożonymi podczas rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2002 r., spadkobiercy M. B. i A. B. przed wywłaszczeniem nie ujawnili swych praw do nieruchomości w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], wynikających z postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 1977 r. o nabyciu praw do spadku po M. B. i A. B., z uwagi na fakt, że postanowienie to stało się prawomocne dopiero w dniu [...] lutego 1988 r. Zatem w dacie wywłaszczenia spadkobiercy M. B. i A. B. nie legitymowali się prawomocnym postanowieniem o nabyciu praw do spadku po ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicielach działki nr [...]. Z tych powodów w kwestionowanej decyzji organ wywłaszczeniowy nie wymienił nazwisk spadkobierców, jako właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Organ nie dysponował bowiem stosownym dowodem, w postaci ujawnionego w księdze wieczystej postanowienia spadkowego po M. B. i A. B. Nie oznacza to jednak, że decyzja, w której sentencji wpisano nazwiska osób nieżyjących skierowana jest do osób zmarłych, natomiast świadczy o tym, że organ wywłaszczeniowy posłużył się danymi dotyczącymi ostatnich współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, gdyż nowi właściciele nie zostali ujawnieni. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Naczelnika Miasta i Gminy w C., zarzutu pozbawienia stron możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wojewoda [...] podkreślił, że niedopuszczenie stron do udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2003 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że pozyskane akta archiwalne są niekompletne i organ pierwszej instancji orzekał nie posiadając całości materiału dowodowego, którym dysponował organ wywłaszczeniowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cel budowy [...] w C. Minister Infrastruktury uznał zatem, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem [...] stanowił obiekt użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia tej nieruchomości potwierdza plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] marca 1980 r. Z wyciągu z księgi wieczystej wynikało, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność czterech osób – A. B., M. Ł., S. B. oraz M. B. Trzech współwłaścicieli wymienionych w księdze wieczystej nie żyło, zaś ich spadkobiercy nie zostali w niej ujawnieni. Skoro spadkobiercy zaniechali ujawnienia w księdze wieczystej przysługującego im prawa własność, wnioskodawca wywłaszczenia nie mógł ustalić wszystkich aktualnych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy do właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie zostało skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia zostały podpisane przez osobę o nazwisku "B.". W niekompletnych aktach sprawy brak jest wprawdzie protokołu z rozprawy, jednak z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że rozprawa taka miała miejsce. Decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza został skierowana do M. Ł., która była jedynym żyjącym współwłaścicielem oraz posiadaczem nieruchomości. Spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej, jak również nie przedstawili postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, i związku z tym Naczelnik Miasta i Gminy w C. nie mógł ustalić osób uprawnionych do odbioru odszkodowania. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. złożyła E. K. oraz D. G., wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1980 r. E. K. oświadczyła w skardze, że nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym oraz nie były z nią prowadzone jakiekolwiek negocjacje na temat dobrowolnego zbycia przedmiotowej nieruchomości. Stan prawny nieruchomości był uregulowany oraz znani byli wszyscy współwłaściciele nieruchomości (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B. i A. B. z dnia [...] września 1977 r.). W aktach sprawy znajduje się kopia pisma z dnia [...] listopada 1979 r. stanowiąca ofertę w sprawie sprzedaży nieruchomości. Pismo to nie posiada jednak adresata, nie wiadomo więc do kogo miało być skierowane. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek potwierdzenia odbioru tego pisma. Należy sądzić, że nie zostało ono w ogóle doręczone. Zawiadomienie z dnia 12 grudnia 1979 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego było skierowane jedynie do nieżyjącej A. B.. Z tej przyczyny brak jest dowodu doręczenia tego zawiadomienia. W piśmie tym wyznaczono termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] stycznia 1980 r. W aktach sprawy nie ma protokołu z przedmiotowej rozprawy oraz żadnych innych dokumentów, które mogłyby świadczyć, że była ona przeprowadzona. Jest natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...] podpisanego przez Z. B., synową zmarłej A. B. Nie może ono jednak dotyczyć zawiadomienia o rozprawie, ponieważ było doręczone w dniu [...] stycznia 1980 r., a więc 3 dni po terminie, w którym rozprawa miała się odbyć. Brak protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz innych istotnych dla sprawy dokumentów nie świadczy, że akta są niekompletne. Akta te są kompletne, natomiast braki wynikają z faktu, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. z naruszeniem prawa. Wniosek Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta i Gminy w C. o wywłaszczenie działki nr [...] musiał zostać złożony przed dniem 12 grudnia 1979 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na podstawie tego wniosku). Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny pod budowę [...] przy ul. [...] w C. została wydana w dniu [...] marca 1980 r., a więc co najmniej 3 miesiące po złożeniu wniosku. Nie mogła być zatem do tego wniosku dołączona, do czego zobowiązuje art. 16 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. naruszono przepisy postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Żądanie strony skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje, że niezależnie od podniesionych przez stronę okoliczności właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zapadła na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym powinni brać udział właściciele nieruchomości, chodzi w nim bowiem o pozbawienie w trybie administracyjnym prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 17 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). O miejscu i terminie rozprawy należy zawiadomić co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję należy doręczyć na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Jedynie osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Naczelnik Miasta i Gminy w C. przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r., orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w C., jako niezbędnej dla realizacji [...] w C., oraz o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość, posiadał informacje, że wpisani w księdze wieczystej jako współwłaściciele powyższej nieruchomości M. B. i A. B. nie żyją. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Decyzja stwierdzająca wywłaszczenie nieruchomości jak każda inna decyzja administracyjna jest wydawana w sprawie indywidualnej i musi mieć konkretnego adresata, mogącego być podmiotem praw i obowiązków. Z powyższego wynika, że M. B. i A. B. jako osoby zmarłe nie mogły być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 1980 r., bowiem z chwilą śmierci utraciły zdolność prawną (art. 8 k.c. w związku z art. 30 § 1 k.p.a.). Twierdzenie organów orzekających w sprawie, że Naczelnik Miasta i Gminy w C. posłużył w decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. jedynie danymi dotyczącymi ostatnich współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, gdyż nowi właściciele nie zostali ujawnieni, nie kierując tym samym jej do osób zmarłych, nie znajduje odzwierciedlenia w treści decyzji. Organ ten wskazując te osoby jako współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości oraz jako osoby uprawnione do odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia, orzekł o prawach osób zmarłych i uczynił je tym samym adresatami decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła należy uznać za rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01; OSP 2004, nr 3, poz. 33). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca, tak jak w niniejszej sprawie, do odebrania prawa własności wbrew przesłankom powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisy art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadzały wymóg ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika, wbrew twierdzeniu organów orzekających w sprawie, że została ona przeprowadzona po zawiadomieniu spadkobierców nie żyjących współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz, że brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową wartości tej nieruchomości. Zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy nie dotyczą zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o rozprawie, są bowiem opatrzone inną datą i innym numerem niż data i numer tego zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury nie zbadał, czy przy wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 1980 r. zachowane zostały przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w tym podane wyżej, których naruszenie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.