I SA/Wa 375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. i B. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na przymusowe odebranie nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w związku z art. 54 § 1 i art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015. z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] r., nr [...], oddalającym skargę A. K. na czynność egzekucyjną dokonaną w dniu [...] r. przez Wojewodę [...], działającego jako organ egzekucyjny, polegającą na przymusowym odebraniu nieruchomości, utrzymał w mocy postanowienie z [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] wydał [...] 2012 r. decyzją nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa obwodnicy [...] - Etap 1, Zadanie 1 - w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach [...] i [...], nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.  Decyzja Wojewody [...] nr [...] została uchylona w części i w tym zakresie zmieniona, a w pozostałej części utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] r., nr [...]. Upomnieniem z [...] r., nr [...], Wojewoda [...] wezwał B. S. do wydania, stosownie do decyzji Wojewody [...] nr [...], działki nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego upomnienia. Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda [...] postanowieniem z [...] r. nr [...], na podstawie art. 143 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z [...] r., polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], w terminie do [...] r., do godz. [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Działając z urzędu jako organ egzekucyjny, będący zarazem wierzycielem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] r., nr [...], zastosował środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania B. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec B. S. oraz osób przebywających na nieruchomości. W dniu [...] r. egzekutor przystąpił do czynności egzekucyjnych, polegających na przymusowym odebraniu nieruchomości. Czynności egzekucyjne zostały protokolarnie utrwalone przez ustanowionego w sprawie egzekutora. Na czynności egzekucyjne B. S. oraz A. K. wniosły skargę. W dniu [...] r. Minister wydał postanowienie, nr [...], oddalające skargę A. K. na czynności egzekucyjne dokonane [...] r. przez Wojewodę [...], działającego jako organ egzekucyjny, polegające na przymusowym odebraniu nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr ew. [...], jednostka ewidencyjna [...], na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., wystawionego przez ten organ. Minister, działający jako organ pierwszej instancji, w odrębnym rozstrzygnięciu orzekł w zakresie skargi B. S. . A. K. pismem z [...] r., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, przysługuje skarga na wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowane przez organ uprawniony do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązku przez tę osobę, a także na wszelkie działania podejmowane w tym celu przez pracownika tego organu, wyznaczonego do wykonywania tych czynności, którą należy wnieść w terminie 14 dni od dnia jej dokonania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt 11 FSK 209/09, LEX nr 658155). Organ wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny i stanowi tylko uzupełnienie innych środków zaskarżenia, przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jej przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości, a więc zgodności z prawem czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny lub egzekutora, a jej celem jest zapewnienie praworządności postępowania egzekucyjnego w każdym jego aspekcie. Interes prawny wnoszącego taką skargę może dotyczyć uchylenia zakwestionowanej czynności, jak również samego stwierdzenia, że określoną czynność podjęto niezgodnie z prawem (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 209/09, LEX nr 658155). W ocenie Ministra, wniosek A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] r., nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż A. K. nie przysługiwał status zobowiązanej w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym i tym samym nie była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne dokonane w dniu [...] r. przez Wojewodę [...], działającego jako organ egzekucyjny, polegające na przymusowym odebraniu nieruchomości. Organ wskazując na treść przepisu art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, a uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. Natomiast art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje wprost, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne egzekutora jest wyłącznie zobowiązany. Minister podniósł, że normatywna definicja "zobowiązanego" zawarta została w art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z którym "zobowiązanym" jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Z kolei obowiązek, w związku z niewykonaniem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, musi mieć charakter indywidualny i konkretny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lodzi z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ld 911/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1488/03). Zobowiązanym jest zatem ten, względem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne lub egzekucja administracyjna. Wobec tego A. K. nie jest osobą "zobowiązaną" w myśl art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie został na nią nałożony decyzją Wojewody [...] obowiązek, który musiałaby wykonać. Wojewoda [...] udzielając zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy decyzja w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Zaś do egzekucji obowiązków wynikających z tej decyzji stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ właścicielka działki nr ew. [...] tj. B. S., nie wykonała obowiązku niezwłocznego jej wydania Wojewoda [...], zgodnie z przepisem art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pismem z [...] r., nr [...]. skierował do zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości - z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie zaś - wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w powyższym upomnieniu - Wojewoda [...] wystawił [...] r. tytuł wykonawczy nr [...] w stosunku do zobowiązanej, a następnie z urzędu wszczął postępowanie egzekucyjne. Minister podniósł, że tytuł wykonawczy, który jest podstawą prowadzenia egzekucji dotyczy tylko B. S. i dopóki funkcjonuje w obrocie ten tytuł wykonawczy A. K. nie posiada przymiotu strony. Natomiast A. K. mogła domagać się ochrony swoich praw w trybie przewidzianym w art. 38 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten przewiduje sposób ochrony osób w przypadku wadliwego kierowania egzekucji wobec praw majątkowych nienależących do zobowiązanego (por. Komentarz do art. 38 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, C. Kulesza, Lex 2010, a także R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas - Postępowanie egzekucyjne w administracji, Wyd. C. H. Beck, str. 209). Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaszły przeszkody formalne do rozpoznania skargi A. K. . Organ powołał stanowisko wyrażone w wyroku z 12 lipca 2012 r., sygn. akt 1 SA/Wa 323/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie z którym, z przepisu art. 54 § 5 ustawy można wywieść dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) uwzględnienie skargi przez organ nadzoru i wówczas nie przysługuje na nie zażalenie; 2) oddalenie skargi, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. Na tle tego przepisu oddalenie skargi może nastąpić zarówno z przyczyn merytorycznych, jaki formalnych. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Oznacza to, że skoro przepis art. 54 § 5 ustawy reguluje ogólnie kwestie oddalenia skargi, bez precyzowania przyczyn, to w każdym przypadku niemożności jej uwzględnienia skarga powinna być oddalona. Na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] r. skargę złożyły B. S. i A. K. Zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu je postanowieniu z [...] r. zarzuciły naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; - art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jako uprawniona do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakłada na nią obowiązek wydania nieruchomości; - art.143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenie egzekucji względem skarżących bez doręczenia tytułu wykonawczego A. K.; - art. 6,7,8,28 i 77 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uznanie za prawidłowe prowadzenie egzekucji względem skarżącej A. K. bez doręczenia jej tytułu wykonawczego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] r. W uzasadnieniu skargi podniosły, że A. K. powinna być uznana za zobowiązaną, a nie członka rodziny B. S. , a zatem nie został spełniony obowiązek z art. 143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a egzekucja została przeprowadzona względem strony bez doręczenia jej tytułu wykonawczego. Skarżące przytoczyły treść przepisów art. 28 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podkreśliły, że A. K. była stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, przysługiwało jej bowiem ograniczone prawo rzeczowe. Wskazując na przepisy art. 11d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podniosły, że w postępowaniu prowadzonym na postawie tej ustawy istnieje jedynie wymóg doręczenia właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości zawiadomień o wszczęciu postępowania, co nie oznacza, że osoby te nie są stronami postępowania, pomimo że organ nie ma obowiązku zawiadomienia ich poprzez bezpośrednie doręczenia. Skarżące stwierdziły, że także przepis art. 12 ust. 4c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi o interesie A. K. . Jako strona postępowania jurysdykcyjnego została obciążona obowiązkami wynikającymi z art. 17 ustawy, pomimo że przysługujące jej ograniczone prawo rzeczowe do zajmowania domu jeszcze nie wygasło, gdyż decyzja nie była ostateczna. Dlatego A. K. przysługiwał status zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Został nałożony na nią obowiązek niepieniężny – wydania nieruchomości. Skarżące, wskazując na treść przepisu art. 143 ustawy egzekucyjnej podniosły, że A. K. powinien zostać doręczony tytuł wykonawczy oraz postanowienie. Nie wykonanie tych obowiązków i potraktowanie A. K. jako członka rodziny zobowiązanej B. S. było pozbawione podstawy prawnej, a w związku z tym postępowanie egzekucyjne wobec B. S. nie było prawidłowo przeprowadzone. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy stwierdzić, że B. S. nie była adresatem zaskarżonego postanowienia. Była ona natomiast stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z [...] r. nr [...], na które A. K. i B. S. złożyły skargę do Sądu, w której przedstawiły tożsame zarzuty jak w niniejszej skardze (sprawa I SA/Wa 374/14). Stosownie do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony, jak też inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. "Interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu występuje wtedy, gdy ma oparcie w przepisach prawa. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa materialnego. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Sąd analizując sprawę pod kątem ustalenia interesu prawnego B. S. do wniesienia skargi ustalił, że nie posiada ona legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano, jest ona adresatem innych postanowień zapadłych w wyniku złożenia przez nią skargi w trybie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do skargi złożonej do Sądu przez A. K. uznać należy, że nie jest ona zasadna. Jak wynika z przepisu art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 29 § 1 wyżej powołanej ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast tytuł wykonawczy zawiera m. in. wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego i jego adresu (art. 27 § 1pkt 2) ustawy egzekucyjnej). Z kolei definicja zobowiązanego zawarta jest w art. 1a pkt 20) ustawy. Jest to m.in. osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Tytuł wykonawczy ma więc zasadnicze znaczenie dla prowadzenia egzekucji, gdyż stanowi podstawę zastosowania środków egzekucyjnych. Jest szczególnym dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji. Wskazuje tożsamość zobowiązanego i treść obowiązku podlegającego egzekucji. Jak wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy z 12 kwietnia 2013 r. został wystawiony jedynie na B. S. . Wcześniej właśnie do niej, a nie do skarżącej A. K. , skierowano upomnienie z [...] r. wzywające do wydania nieruchomości. Również postanowienie Wojewody [...] z [...] r., wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, skierowane zostało do B. S. Adresatem żadnego z wyżej wskazanych aktów (poza postanowieniami rozpoznającymi skargę złożoną w trybie art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej), ani osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego nigdy nie była skarżąca A. K.. Postępowanie egzekucyjne wobec tej skarżącej nigdy nie zostało wszczęte. Nie były więc podejmowane w stosunku do niej żadne czynności egzekucyjne. Nie nałożono na nią żadnych obowiązków. Zatem, z przyczyn wyżej wskazanych, powoływanie się przez skarżącą Kuć na przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji nie może być skuteczne. Dlatego chybiony jest zarzut naruszenia art. art. 28 kpa w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że prawo do wniesienia skargi przysługuje tylko zobowiązanemu. Pozostałe podmioty mogą składać skargę jedynie na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (§ 2). Czynności egzekucyjne mogą być zaskarżane jedynie przez zobowiązanego nawet wówczas, gdy nie są one do niego skierowane. Skarżąca A. K. składając skargę w trybie art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej nie ma przymiotu zobowiązanego. Jak wyżej wskazano, w toku postępowania egzekucyjnego nie został nałożony na A. K. żaden obowiązek, który musiałaby ona wykonać. Obowiązek ten nie wynika także z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, bowiem do egzekucji obowiązków wynikających z takiej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a skarżąca A. K. nie jest osobą zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy egzekucyjnej. Ponadto wskazać należy, że skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, celem którego jest przymusowe ściągnięcie wymagalnej należności obciążającej zobowiązanego. Służy ona kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. Ocenie w ramach skargi na czynność egzekucyjną podlegają więc działania organu egzekucyjnego lub egzekutora. W ramach skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, a nie innego podmiotu. Dlatego podnoszenie przez skarżącą A. K. w ramach skargi z art. 54 ustawy egzekucyjnej zarzutów dotyczących nie uznania jej za zobowiązaną i nie wystawienia wobec niej tytułu wykonawczego nie może być skuteczne również dlatego, że nie mieszczą się w dyspozycji art. 54 wyżej wskazanej ustawy. Zwalczanie, w ocenie skarżącej, wadliwego tytułu wykonawczego nie może być przedmiotem skargi w trybie art. 54 ustawy egzekucyjnej. Skarżąca A. K. również nie może skutecznie zarzucać naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów art. 143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem przepis ten dotyczy tylko osoby zobowiązanej, której organ doręcza tytuł wykonawczy i postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym. Chybione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6,7,8,28, 77 i 138 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, polegające na nie doręczeniu A. K. odpisu tytułu wykonawczego, gdyż wobec A. K. tytuł nie został wystawiony, nie posiadała przymiotu strony (nie była osobą zobowiązaną) w postępowaniu egzekucyjnym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ppsa , orzekł jak w sentencji wyroku.