I SA/Wa 375/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3509/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 22 września 2020 r., nr KOX/3509/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "ugn") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku G. i J. K. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 1/1 z 0,030000), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 2820 m2, związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], dokonana wypowiedzeniem z 16 listopada 2018 r. jest nieuzasadniona, umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej wszczęte wypowiedzeniem z 16 listopada 2018 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z 16 listopada 2018 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej wskazanej nieruchomości gruntowej i zaproponował od 1 stycznia roku następującego nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone 27 grudnia 2018 r. Użytkownik wieczysty złożył w terminie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 ugn wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ugn właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W takiej sytuacji - w myśl art. 78 ust. 2 ugn - użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium wskazało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 4 ustawy zmieniającej stanowi: 1. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. 2. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 września 2020 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów: 1. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2. art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3. art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ugn, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarżące Miasto wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wskazało, że stosując się do pouczenia zawartego w orzeczeniu złożyło sprzeciw do Sądu Rejonowego [...], który postanowieniem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt [...] C [...] umorzył postępowanie. Na skutek złożonego zażalenia Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 28 listopada 2022 r., sygn. akt [...] Cz [...] uchylił postanowienie Sądu I instancji i odrzucił sprzeciw. Postanowienie Sądu Okręgowego zostało doręczone skarżącemu 13 stycznia 2023 r., a wniosek o przywrócenie terminu został złożony zgodnie z art. 87 § 1 ppsa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie oraz o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu. Kolegium wskazało, że tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ugn. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie SKO kończy etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ugn od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że został wniesiony sprzeciw do Sądu Rejonowego dla [...] w [...]; wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie SKO utraciło moc. W tym stanie rzeczy, mając na względzie art. 80 ust. 1 ugn Kolegium uznało, że rozpoznawana sprawa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy cywilnej i nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o odrzucenie wniosku, odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik uczestnika postępowania J. K. na rozprawie przeprowadzonej 5 lipca 2023 r. wniósł o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wnioski Kolegium oraz uczestnika postępowania o odrzucenie skargi są niezasadne. Jak wynika z postanowienia z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt [...] C [...] Sąd Rejonowy umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Natomiast Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 28 listopada 2022 r., sygn. akt [...] Cz [...] uchylił postanowienie z 9 czerwca 2022 r. i odrzucił sprzeciw. Sąd wskazał, że od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie służy sprzeciw do sądu powszechnego lecz skarga do sądu administracyjnego. Sąd Okręgowy podkreślił, że orzeczenie kolegium wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie rozstrzyga sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego. Zgodnie z art. 58 § 4 ppsa sąd nie może odrzucić skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Ponadto zważyć należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Jednakże Kolegium i uczestnik nie dostrzegają, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialnoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn (por. postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22). Orzeczenie Kolegium z 22 września 2020 r. nie dotyczyło ustalania zasadności czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz umorzenia postępowania, wobec czego sprzeciw od tego orzeczenia nie przysługiwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 kpa, poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego z 28 listopada 2022 r. Zważyć przy tym należy, że sprzeciw skarżącego z 26 października 2020 r. Kolegium przekazało do Sądu Rejonowego dla [...] dopiero przy piśmie z 20 kwietnia 2022 r., tj. po półtora roku od jego złożenia. Skarga jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Treść art. 4 tej ustawy organ przytoczył, nie ma więc potrzeby ponownego przytaczania go. Przepis art. 4 ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki i nie ustalił, czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta, stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego wielu podmiotów. Jak wynika z załączonego do wypowiedzenia operatu szacunkowego z [...] października 2018 r. oraz akt sprawy nieruchomość przy ul. [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym zarówno osób fizycznych jak i prawnych oraz zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno je skonkretyzował. Nie można jednak przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Należy mieć na uwadze, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości, jako całości. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. Jak wyżej zaznaczono organ kwestii tej nie badał. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje uznaniem, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Z podanych wyżej przyczyn należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Orzeczenie zostało wydane także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.