I SA/Wa 376/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w K., w skład którego wchodzi: 1) nieruchomość zabudowana położona w K. przy ul. [...] oznaczona w operacie ewidencji gruntów miasta K., obręb [...] jako działki: nr [...] i [...], 2) ruchomości i inne środki trwałe o łącznej wartości [...] zł, 3) należności w wysokości [...] zł, 4) środki finansowe w kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...]lipca 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w K., w skład którego wchodzi: 1) nieruchomość zabudowana położona w K. przy ul. [...] oznaczona w operacie ewidencji gruntów Miasta K., obręb [...] jako działki: nr [...] i [...], 2) ruchomości i inne środki trwałe o łącznej wartości [...] zł, 3) należności w wysokości [...] zł, 4) środki finansowe w wysokości [...] zł. Decyzja powyższa stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. W dniu 16 lipca 2010 r. Minister Skarbu Państwa otrzymał wniosek Burmistrza Miasta K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], który wskazał, że Wojewoda [...] rażąco naruszył przepisy prawa wydając powyższą decyzję, gdyż przekazał mienie należące do szkoły podstawowej, jak też naruszył art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym związanym z przekazaniem mienia Skarbu Państwa na rzecz Powiatu [...] stronami, w rozumieniu art. 28 Kpa, jest tylko Skarb Państwa i Powiat [...], natomiast Gmina Miejska K. nie posiada przymiotu strony. Burmistrz Miasta K. pismem z dnia 20 lipca 2011 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszym wniosku, a ponadto zarzucając naruszenie art. 157 § 3 Kpa. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w K., a więc bez wątpienia stronami postępowania był Skarb Państwa i Powiat [...]. Zdaniem organu, inne podmioty mogą uzyskać przymiot strony jeśli wykażą, że rozstrzygnięcie zapadłe w prowadzonym na mocy art. 60 tej ustawy postępowaniu wpływa na kształtowanie ich praw i obowiązków. Fakt ponoszenia częściowych kosztów utrzymania nieruchomości, czy też funkcjonowania na przedmiotowej nieruchomości szkoły gimnazjalnej na podstawie porozumień z dnia 11 marca 1999 r. i 13 maja 2011 r. pomiędzy Powiatem [...], a Miastem K. nie kreuje prawa do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. Od postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 28 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, co ujawniało się w bezzasadnym uznaniu przez Ministra Skarbu Państwa, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], Gmina K. nie posiadała interesu prawnego do występowania w charakterze strony, a zatem nie przysługuje jej również prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem Gminy K. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 1988 r., sygn. akt IV SA 878/87 podmioty, które uważają, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją przysługiwały im prawa strony, ale nie brały w nim udziału bez własnej winy, mają uprawnienia do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Gmina K. zarzuciła, że zgodnie z dominującym stanowiskiem doktryny, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się związek pojęcia strony z prawem materialnym, zastrzegając jednak, że ocena, czy podmiot wnoszący podanie legitymuje się interesem prawnym powinna być - dla zapewnienia mu właściwej ochrony prawnej - dokonana dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Ustalenie zatem, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej, co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., sygn. akt III SA 97/86). Z kolei z tezy pierwszej wyroku NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98 wynika, że przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu wcześniejszym, czy też nie. W konsekwencji ten, kto może wystąpić w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale nie brał udziału w tym postępowaniu, może szukać ochrony swego interesu prawnego za pomocą dwóch środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Gmina K. nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa, w którym utrzymuje on, że fakt łożenia na budowę szkoły i jej późniejsze utrzymanie nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Zasadnicze znaczenie bowiem należy przypisać temu, że budynek wznoszony był w latach pięćdziesiątych siłami mieszkańców K., a miasto od chwili powstania szkoły nieustannie uczestniczy w kosztach utrzymania obiektu, jak również w ramach realizacji zadań własnych, w kosztach kształcenia gimnazjalistów (wcześniej uczniów szkoły podstawowej), a zatem komunalizacja przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na rzecz powiatu nie uwzględnia potrzeb lokalnej społeczności i jest dla Gminy K. wysoce krzywdząca. Skarżąca wniosła o uznanie Gminy K. jako strony w postępowaniu administracyjnym i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. uczestnik postępowania Powiat [...] poparł stanowisko Ministra Skarbu Państwa i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. Wojewody [...] ma jedynie charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza prawnie zaistniałe fakty. Uczestnik wskazał, że organem założycielskim i prowadzącym Liceum Ogólnokształcące w K., na bazie którego utworzono obecny Zespół Szkół [...] w K. jest Powiat [...], a więc bez wątpienia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. był jedynie Powiat [...] i Minister Skarbu Państwa, wobec czego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. wydana została prawidłowo i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Minister Skarbu Państwa, że Gmina K. nie wykazała, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] komunalizująca mienie z którego korzystały szkoły tworzące Zespół Szkół [...] w K., wydana na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) wpływa na sferę prawną Gminy i w związku z tym organ trafnie uznał, że Gmina ta nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 Kpa. Sąd zauważa, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa, właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które twierdzą, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny, który wyłączał komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy. Trzeba wskazać, że w sprawach prowadzonych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy wprowadzającej kluczowe znaczenie ma zwrot "mienie (własność i inne prawa majątkowe – art. 44 Kodeksu cywilnego) będące we władaniu" Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn.. akt I SA 1244/00 (LEX nr 81993) władanie to (wykonywane między innymi poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ramach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie, trwały zarząd) musiało być tego rodzaju, że dawało posiadaczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudowie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania nieruchomością, np. wynajmowanie lub jej wydzierżawianie. Z akt sprawy nie wynika, że mienie będące przedmiotem nabycia określone w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] stanowiło w dniu 1 stycznia 1999 r. mienie Gminy K. Na etapie postępowania administracyjnego Gmina nie przedstawiła dowodów na to, że nabyła przedmiotowe mienie przed dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie przewidzianym właściwymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie chodzi o interesujące Gminę mienie z którego korzystały szkoły – podstawowa i gimnazjum (1 stycznia 1999 r. placówki te wchodziły w skład Zespołu Szkół [...] w K. – pismo Starostwa Powiatowego w J. z dnia 25 marca 2011 r., pismo Burmistrza Gminy K. z dnia 24 maja 2011 r.) Tymczasem Gmina nie przedstawiła np. ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie mienia, o którym mowa w art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 2/93, OSNC 1993/10/173), czy też decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), skoro w dacie 27 maja 1990 r. grunt objęty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] był w użytkowaniu m. in. Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. (decyzja PRN w J. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]) – jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespołu szkół, podległej terenowemu organowi państwowej administracji specjalnej stopnia wojewódzkiego, tj. kuratorowi oświaty (art. 36 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela – Dz. U. Nr 34, poz. 197), co zdaje się wynikać z pism Starostwa Powiatowego w J. z dnia 25 marca 2011 r. i Burmistrza Gminy K. z dnia 24 maja 2011 r. Skarżąca nie przedstawiła żadnego innego dokumentu na podstawie którego w dniu 1 stycznia 1999 r. legitymowała się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, tj. władała tym mieniem w sensie prawnym. Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa miał podstawy, aby w niniejszej sprawie zastosować przepis art. 61a ust. 1 Kpa, który obligował organ prowadzący postępowanie (także organ wyższego stopnia – art. 157 § 1 Kpa) do zbadania już na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot będący stroną. Odnosząc się do prezentowanego w niniejszej sprawie stanowiska Gminy K. odnośnie posiadania statusu strony postępowania Sąd stwierdza, że błędne jest stanowisko skarżącej, iż legitymację Gminy do bycia stroną przedmiotowego postępowania nadzorczego można wywieść z przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Po pierwsze Gmina nie wykazała, że w momencie wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego Gmina złożyła Wojewodzie [...] wniosek o przekazanie przedmiotowego mienia w trybie powyższego przepisu, czy też że przed Wojewodą toczy się postępowanie o przekazanie przedmiotowego mienia w trybie powyższego przepisu. Po drugie uszło uwadze Gminy, że nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 4 następuje z dniem kiedy stanie się ostateczna decyzja o przekazaniu mienia (takiej decyzji brak w aktach sprawy), natomiast nabycie mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające następuje z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Wobec tego legitymowanie się decyzją wydaną w trybie art. 5 ust. 4 nie może świadczyć o tym, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to gmina miała tytuł prawny wyłączający nabycie mienia w oparciu o przepis art. 60 ust. 1. Interesu prawnego Gminy K. nie można było wywieść z tego, że prowadzenie szkół podstawowych przeszło do zadań własnych gmin oraz że w skład zespołu szkół wchodziła szkoła podstawowa (później zlikwidowana) oraz gimnazjum. Sam ustawowo określony obowiązek prowadzenia szkół tego typu przez gminę nie oznacza, że gmina, czy szkoła nabyła do mienia z którego korzysta określony tytuł prawny (gmina – własność, szkoła - trwały zarząd). Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] było nabycie określonego mienia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem aby wykazać swój interes prawny Gmina winna przedstawić dowód na to, że w dacie 1 stycznia 1999 r. to jej przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowego mienia, który stał na przeszkodzie nabyciu mienia przez Powiat [...] w trybie art. 60 ust. 1. Interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można oprzeć na przedłożonych do akt sprawy porozumieniach z dnia 12 kwietnia 1999 r., 13 maja 2011 r. ponieważ dotyczą one kwestii organizacyjnych, kadrowych i finansowych, związanych z prowadzeniem różnych typów szkół połączonych w zespół. Porozumienia te zostały zawarte po dniu 1 stycznia 1999 r. i nie kreują one na rzecz Gminy K. tytułu prawnego który mógłby stać na przeszkodzie komunalizacji mienia na rzecz Powiatu [...]. Nie można zgodzić się z Gminą K., że fakt łożenia na budowę szkoły w latach pięćdziesiątych, jej późniejsze utrzymanie oraz kształcenie gimnazjalistów (a wcześniej uczniów szkoły podstawowej) tworzy po stronie skarżącej interes prawny. Zdaniem Sądu tego rodzaju okoliczności – jeżeli mają miejsce – są kwestią faktu, a nie stanu prawnego, który ma znaczenie w sprawie o nabycie mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Błędne jest również twierdzenie Gminy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ocena, czy wnioskodawca posiada interes prawny powinna nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przeciwnie, z przepisu art. 61a ust. 1 Kpa wyraźnie wynika, że ocena tego rodzaju warunkuje samo wszczęcie postępowania na wniosek, a zatem dopiero ustalenie przesłanki interesu prawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.