I SA/Wa 379/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej B., obręb [...] ark. [...] jako działka nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2), uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] k. [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych przedstawił następująco stan faktyczny sprawy; Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., znak: [...] – Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej B., obręb [...] ark. [...] jako działka nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2), uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymaną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Centralny Związek Spółdzielni "[...]" stwierdził nieważność w/wym. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. Obie w/wym. decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 645/08. W uzasadnieniu wyroku – Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż zebrana w sprawie dokumentacja nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części, bowiem oparta została na dokumentach nie spełniających wymogów z art. 76 § 1 Kpa, a także nie zawierających informacji, czy decyzja stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia miała walor rozstrzygnięcia ostatecznego i wykonalnego. Realizując wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w w/wym. orzeczeniu – organ zwrócił się do Ministra Finansów o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłej spółdzielni zdrowia oraz wyjaśnienie, czy decyzja ta w dniu 17 maja 1990 r. była ostateczna i wykonalna, czy też wskutek wniesienia przez stronę środka odwoławczego tej cechy nie posiadała. Nadto organ wystąpił o przesłanie uwierzytelnionej kopii pełnego wykazu nieruchomości stanowiącego załącznik do decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] września 1982 r. W odpowiedzi na powyższe Minister Finansów przesłał uwierzytelnioną kopię wnioskowanej decyzji wraz z uwierzytelnionymi decyzjami dokonanych korekt decyzji Ministra Finansów nr [...] oraz uwierzytelnioną kopię wykazu nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZS[...] w zamian za przekazany na rzecz budżetu państwa majątek byłych spółdzielni zdrowia, stanowiącego załącznik nr 2 do w/wym. decyzji, opatrzonego podpisami dwóch osób – sporządzającej i akceptującej. Ponadto poinformował, że wobec tej decyzji nie wniesiono wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, a decyzja ta, uzyskała walor ostateczności. Na mocy decyzji Ministra Finansów z [...] września 1982 r. nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia - działka o nr ewidencyjnym [...] została przekazana na własność Centralnego Związku Spółdzielni "[...]", która to działka zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia 13 listopada 2002 r. na chwilę obecną stanowi część działek o nr [...] i [...]. Podstawę prawną zaś przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na Centralny Związek Spółdzielni "[...]" stanowił § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194). Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem za przekazany przez Centralę [...] Spółdzielni "[...]" na rzecz wydziałów zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych majątek, przekazujący otrzyma na własność nieruchomości państwowe. Decyzja w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości stanowiących załącznik do w/w rozporządzenia rady Ministrów z dnia 15, sierpnia 1973 r. Brak zaś wpisu prawa własności nabytych przez CZS "[...]" w Księdze Wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów - jak ma to miejsce w opisywanej sprawie - nie powoduje zdaniem organu jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości. Nadto organ zaznaczył, że Wojewoda [...] wydał decyzję komunalizacyjną w warunkach niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z treści księgi wieczystej wynika bowiem, iż właścicielem gruntu opisanego w KW Nr [...] od dnia 6 maja 1939r. była Gmina Wiejska B. W aktach komunalizacyjnych brak jest natomiast dowodów na to, iż w dniu komunalizacji Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowego gruntu. Wojewoda w omawianej decyzji nie wyjaśnił należycie kwestii własnościowych opisywanej nieruchomości, tak więc i w tym zakresie decyzja zdaniem organu rażąco narusza prawo. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z materiału zebranego w sprawie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. opisywane działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa i tym samym nie podlegały one działaniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na powyższą decyzję Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podniósł, iż wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji organ nie wykonał w całości zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. I SA/Wa 645/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował w w/wym. wyroku moc dowodową wykazu nieruchomości, stanowiącego załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia września 1982r. ponieważ w aktach administracyjnych przy poprzednim rozpoznaniu sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znalazła się tylko jego część (dwie strony). Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w/w dokument, czy też jego część, nie został opatrzony podpisem osób uprawnionych do działania jako zarząd główny CRS SCH bądź osób działających z upoważnienia tego organu, wobec czego nie można ocenić, czy dokument ten spełnia wymogi z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Niezachowanie, przewidzianej w powyższym przepisie formy nie pozwala uznać zdaniem skarżącej tego wykazu za dokument stanowiący dowód w sprawie. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, nie ustalił, czy wykaz nieruchomości został podpisany przez osoby uprawnione do działania jako zarząd główny C[...]S [...] lub przez osoby działające z upoważnienia tego organu, poprzestając jedynie na tym, iż dokument ten został opatrzony podpisem osoby, która go opracowała oraz osoby go akceptującej. Z ustaleń organu nie wynika jednak, iż osoby te działały w charakterze zarządu głównego C[...]S [...] i lub też z upoważnienia tego organu. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dysponował nadal materiałem dowodowym, który dawałby podstawę do stwierdzenia częściowej nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. W konsekwencji należy uznać zdaniem skarżacej, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a., 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., jak również z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), bowiem organ wbrew wiążącym zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie poczynił ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odnośnie okoliczności, czy wykaz nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. został sporządzony przez zarząd główny Centrali [...] Spółdzielni "[...]" lub też przez osoby działające z upoważnienia tego organu. Nadto skarżąca zaznaczyła, że wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, za stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nie może przemawiać też okoliczność, iż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej jako właściciel nieruchomości, w której skład wchodzą obecnie działki o nr ewid. [...] i [...], była wpisana w księdze wieczystej Gmina Wiejska B., a nie Skarb Państwa. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) majątek dotychczasowy związku samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa majątkiem Państwa. Przejście praw majątkowych (w tym prawa własności nieruchomości) następowało w tym wypadku z mocy samego prawa, bez konieczności wydania jakiegokolwiek aktu (decyzji), choćby o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzającego przejście majątku związków samorządu terytorialnego na rzecz Państwa. Powyższe oznacza zatem, że z dniem 13 kwietnia 1950 r. (tj. z dniem wejścia w życie w/w ustawy) prawo własności nieruchomości opisanej w KW Nr [...] przeszło na Skarb Państwa. Prawidłowo zatem, zdaniem skarżącej, przyjął Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., iż w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego niewykonania w całości zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I SA 645/08.1 – organ stwierdził, że wykaz nieruchomości, stanowiący załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia 14 września 1982 r. sporządzony został zgodnie z przepisem § 3 ust. 4 rozporządzenia, będącego podstawą dla wydania decyzji przekazującej CZS[...] wybranych nieruchomości. Decyzja Ministra Finansów opatrzona stosownym podpisem stanowi zatem gwarancję poprawności sporządzonego wykazu. Na kompletnym wykazie nieruchomości państwowych, o którego nadesłanie ubiegano się przed wydaniem decyzji w sprawie, widnieje wyraźny podpis Dyrektora Zespołu Finansów i Rachunkowości Centralnego Związku Spółdzielni "[...]". Organ podniósł też, iż w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I SA 645/08 uzyskał z Ministerstwa Finansów potwierdzenie, że decyzja Nr [...] Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. była ostateczna, tj. nie został złożony wobec niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się zaś do kolejnego z przytoczonych w skardze zarzutów, a mianowicie faktu, iż organ niesłusznie uznał wpis w księdze wieczystej na dzień komunalizacji za okoliczność sprzyjającą stwierdzeniu nieważności decyzji, organ wyjaśnił, iż sytuacja ta nie została przez organ uznana za podstawową przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji i nie wskazuje na to treść zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja Wojewody została wydana w sytuacji, gdy stan rzeczywisty nie był zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sądowej sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zasadnicze znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia związania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt: I SA/Wa 645/08. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego , w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Lewis Nexis Warszawa 2008r.). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że analiza treści zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia 8 października 2009 r. pozwalają na ocenę, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w powyższym wyroku WSA w Warszawie. Ponownie prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ, wykonując zalecenie sądu, zwrócił się do Ministra Finansów z zapytaniem czy jego decyzja z dnia [...] września 1982 r. nr [...] była ostateczna i wykonalna oraz o przesłanie uwierzytelnionej kopii pełnego wykazu nieruchomości stanowiącego załącznik do powyższej decyzji przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZS[...] w zamian za przekazany na rzecz Skarbu Państwa majątek byłych Spółdzielni Zdrowia. Minister Finansów w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. jednoznacznie stwierdził, że w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1982 r. nr [...] wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym nie był złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym decyzja ta była ostateczna i wykonalna. Minister Finansów przesłał także Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji odpis całej powyższej decyzji wraz ze wszystkimi załącznikami, poświadczając jednocześnie jej zgodność z oryginałem. Zatem zgodnie z zaleceniem Sądu przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ uzupełnił materiał dowodowy o brakujące dokumenty dokonując zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ich właściwej oceny. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 KPA Sąd uznał za nieuzasadnione. W rozpoznawanej sprawie znaczenie moją przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Na tej właśnie podstawie prawnej opiera się decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...]. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że wykaz nieruchomości podlegających przekazaniu sporządzi Zarząd Główny Centrali i uzgodni go z Ministrem Finansów. Z przesłanego przez Ministra Finansów pełnego wykazu nieruchomości (którego brakowało przy poprzednim rozpatrywaniu sprawy przez organ) wynika, że został on opracowany przez pracownika merytorycznego centrali, a następnie zaakceptowany przez Dyrektora Zespołu Finansów i Rachunkowości CZS[...]. Ponieważ wykaz ten jest załącznikiem do decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. to zdaniem Sądu oznacza, że został on uzgodniony (czego wymagało ówcześnie prawo) z organem i przez niego zaakceptowany przed wydaniem powyższej decyzji. Decyzja z dnia [...] września 1982 r. stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej własności objętych wykazem nieruchomości. Jednak brak takiego wpisu (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) nie powoduje utraty prawa własności. Natomiast istniejący w księdze wieczystej w dacie komunalizacji wpis jako właściciela spornej nieruchomości Gminy Wiejskiej B. świadczy o tym, że Wojewoda [...] wydał decyzję komunalizacyjną w warunkach niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższe wskazuje na to, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem spornego gruntu, a tym samym (co zdaniem Sądu słusznie podnosi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie mogło dojść do jego komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Zatem decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (Wojewoda nie wyjaśnił należycie kwestii własnościowych spornej nieruchomości). Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że decyzja z dnia [...] września 1982 r. pozostaje w obrocie prawnym, a zatem istnieje domniemanie jej zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.