I SA/Wa 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E.O. i B.O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016r. E.O. i B.O. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 września 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, nieruchomości leśnej położonej w [...], gmina [...], powiat [...] o pow. [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postepowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E.O. i B.O.. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że wnioskodawcy we wniosku nie wskazali żadnej decyzji nacjonalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności żądają, a zarówno przepisy dekretu leśnego jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 września 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie dawały podstaw do wydawania przez organy administracji państwowej decyzji dotyczących przejmowania nieruchomości leśnych. Kwestię zaś zasadności przejęcia lasów w trybie ww. dekretu mogą badać wyłącznie sądy powszechne. W związku z powyższym Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej wystąpiła przeszkoda przedmiotowa, która powoduje, że brak jest możliwości zweryfikowania aktu administracyjnego przez zastosowanie wobec niego trybu nieważnościowego, bowiem postepowanie nadzwyczajne może być wszczęte wyłącznie w stosunku do rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu i określonej grupie postanowień. Stwierdzenie zaś przeszkody przedmiotowej uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.O. i B.O. podnosząc, że przejęcia lasu stanowiącego ich własność dokonano na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 września 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ areał [...] nie podlegał działaniu dekretu. Skarżący wskazali, że przejęcie majątku nastąpiło w formie protokołu z dnia [...] lutego 1945r., który to akt ich zdaniem jest równorzędny z decyzją, bowiem na jego podstawie nastąpił wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności przejęcia ich lasu przez Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi więc podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuacje gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia może być zatem to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Za niezasadne uznać zarzuty skargi bowiem ocena, czy i w jakim zakresie, lasy i grunty leśne przeszły na własność Skarbu Państwa nie należy do organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, ale do sądów powszechnych (por. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 54/94; OSNC 1994, nr 11, poz. 215). Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa został bowiem uchylony z dniem 1 października 1990 r. Okoliczność ta wyklucza wydawanie, z powołaniem się na ten akt prawny, jakichkolwiek orzeczeń administracyjnych, także wszczynanie postępowań nadzwyczajnych. W tej sytuacji osoba kwestionująca legalność przejęcia lasów przez Skarb Państwa może dochodzić swych roszczeń wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto, w związku z zarzutami skargi należy wskazać, że postępowanie dotyczące przejęcia lasów i gruntów leśnych prowadzone na podstawie ww. dekretu nie było sformalizowane, nie były w tym przedmiocie wydawane decyzje administracyjne. Protokół przejęcia nieruchomości na podstawie tego dekretu spełniał jedynie rolę dowodową. Wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa dokonywany był zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 tego dekretu na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.