I SA/Wa 383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...], dotyczącej potwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą [...], [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"). Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1958 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [...] oznacza, że potwierdzona decyzją z 1991 r. komunalizacja nastąpiła w stosunku do nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa – a zatem z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych, tj. kwestii związanych z budową na ww. nieruchomości "Trasy [...]" organ podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje decyzja Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], udzielająca Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na użytkowanie Trasy [...]. 2. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo, tj.: art.156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa, art. 28 Kpa i art.10 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1958 r. nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Gmina zarzuciła, że ww. nieruchomość jest niezbędna dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie dotyczącym budowy dróg, tj. budowy Trasy [...]. Skarżąca podniosła, że mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację powyższej inwestycji drogowej działka nr [...] uległa podziałowi i działka nr [...] o powierzchni [...] ha została przeznaczona pod budowę drogi i przeszła na własność Województwa [...]. W ocenie skarżącej, stanowisko organu wskazujące na to, iż Trasa [...] nie posiada statusu drogi publicznej pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżąca zarzuciła dalej, że gdyby Trasa [...] była drogą wewnętrzną, jak przyjmuje to organ, to nie mogłaby być realizowana w oparciu o decyzję wydaną na podstawie tej ustawy. Przywołała w tym zakresie uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 2348/10, LEX 953047. Gmina przywołała też art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "Ppsa"), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1958 r. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej zależnej od niej decyzji, a nie do wznowienia postępowania. Kwestia ta została wyjaśniona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. I OPS 2/12, publ. ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), która ma moc wiążącą wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W uchwale tej stwierdzono, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Dlatego zarzut skarżącej podnoszony już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego powinno stanowić podstawę do wznowienie postępowania, jest całkowicie bezpodstawny. 3. W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] września 1958 r., oczywistym jest, że do dnia 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności nieruchomości, a zatem sporna nieruchomość nie mogła być objęta nabyciem z mocy prawa przez Gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Bezprawne potwierdzenie tej okoliczności przez Wojewodę [...] spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, z uwagi na charakter samego naruszenia, jak i skutki, które decyzja ta wywołała. 4. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły, określone w art. 156 § 2 Kpa negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. a) Kwestia objęcia działki nr [...] zezwoleniem realizacyjnym wydanym w trybie specustawy drogowej, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny skutków decyzji komunalizacyjnej. Wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty miałyby znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważność zezwolenia realizacyjnego, które przecież pozostaje w obrocie prawnym. Objęcie działki nr [...] szczególnym reżimem prawnym właściwym dla nieruchomości, na których realizowane są drogi publiczne, nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej. Właścicielem nieruchomości na podstawie zezwolenia realizacyjnego stało się Województwo [...], zatem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma wpływu na własność tej nieruchomości. b) W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, stwierdzający, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.