I SA/Wa 384/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia jednostki badawczo rozwojowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Nadleśnictwa [...] w Z. kwotę 500 (słownie pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa [...] w Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] stwierdzającą uwłaszczenie [...] Instytutu [...] w Z. działką nr [...] położoną w Z. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] na podstawie art. 64a ust. 7 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 33, poz. 388, ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia sposobu stwierdzania stanu posiadania mienia przez jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. Nr 126, poz. 1074) w związku z § 1 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia jednostek badawczo-rozwojowych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych, które mogą nabyć mienie niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek (Dz. U. Nr 126, poz. 1075), decyzją z dnia [...] września 2007 r. stwierdził nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego przez [...] Instytut [...] w Z. zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonego w Z., w obrębie [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo [...] w Z. złożyło odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister Infrastruktury przytoczył treść art. 64a ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia sposobu stwierdzania stanu posiadania mienia przez jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż [...] Instytut [...] w Z., wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] kwietnia 2003 r., wystąpił do Wojewody [...] m. in. o uwłaszczenie działką nr [...] położoną w Z. stanowiącą własność Skarbu Państwa. Przy piśmie uzupełniającym z dnia 23 grudnia 2003 r. Instytut przedłożył organowi wojewódzkiemu potwierdzenie wydane przez Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2003 r. udokumentowania przez jednostkę badawczo-rozwojową posiadania w dniu 1 stycznia 2001 r. nieruchomości położonych w Z., proponowanych do nieodpłatnego nabycia, w tym m.in. działki nr [...], która odpowiada aktualnie działce nr [...] oraz ich niezbędności dla tej jednostki do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statucie jednostki. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 1999 r. pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Rejonowym Zarządem [...] w W. została zawarta umowa, zmieniona aneksem z dnia [...] grudnia 1999 r., oraz protokół zdawczo-odbiorczy, którymi Nadleśnictwo [...] przekazało Rejonowemu Zarządowi [...] w użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, w tym grunty położone w obrębie leśnym Z. oraz budynki i inne części składowe tych nieruchomości - w tym także grunty o pow. [...] ha, objęte kompleksem wojskowym nr [...]. W skład tych gruntów wchodził także grunt oznaczony następnie jako działka nr [...], pochodzący z oddziału leśnego nr [...]. Następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 2000 r. m.in. przedmiotowa działka została przekazana przez Rejonowy Zarząd [...] w użytkowanie [...] Instytutowi [...] w Z.. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r., umożliwiające uwłaszczenie wnioskodawcy przedmiotowa działką. Równocześnie organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach weszła w życie od dnia 1 stycznia 1992 r., natomiast przepis art. 64a wszedł w życie z dniem 28 lutego 2001 r. i został dodany ustawą z dnia 26 października 2000 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 103, poz. 1100). Przepis ten jest przepisem późniejszym i w swej treści nie wyłącza ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo [...] w Z. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu zarzuciła, że organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały, iż [...] Instytut [...] w Z. był w dniu 1 stycznia 2001 r. w posiadaniu przedmiotowej działki. Podpisana bowiem w dniu [...] czerwca 1999 r. umowa o przekazaniu w użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, w tym gruntów położonych w obrębie leśnym Z., w skład których wchodzi działka nr [...], przekazywała przedmiotową działkę jedynie w użytkowanie, które nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu prawa rzeczowego ograniczonego. Oznacza natomiast określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków, które nie stanowią jednak interesu prawnego i podstawy w postępowaniu administracyjnym do stwierdzenia posiadania, o którym mowa w art. 64a ust. 1 ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych. Strona skarżąca podniosła, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy ustawy z dnia 25 września 1991 r. o lasach (t. j. z 2005 r. Dz. U. Nr 45, poz. 435, ze zm.) ponieważ przedmiotowa działka zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (ewidencji powszechnej) stanowi las i Lasy Państwowe prowadzą tam w sposób ciągły gospodarkę leśną, niezależnie od tego, że na tej samej działce Instytut prowadzi swoją działalność, co potwierdzają zapisy protokołu z wizji lokalnej, która odbyła się w dniu 10 października 2007 r. oraz zapisy umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. W tej sytuacji strona skarżąca zarzuciła organom niewyjaśnienie w pełni sprawy i oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, czym naruszyły one przepisy m. in. art. 6, 7, 10 § 1 i § 3, 75-77, 80, 86 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 64a ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych. Równocześnie strona skarżąca podniosła, że ustawa o lasach w art. 40 ust. 4 daje możliwość, w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności państwa, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych gruntu leśnego i przekazania go w zarząd jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badan naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 33, poz. 388, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 64a ust. 1, 4 i ust. 7 tej ustawy jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych mogą nabyć: 1) w użytkowanie wieczyste - grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek, 2) na własność - pozostające w ich posiadaniu w dniu 1 stycznia 2001 r. budynki i urządzenia związane trwale z gruntami, o których mowa w pkt 1, oraz pozostałe składniki mienia jednostek. Nabycie mienia, o którym mowa następuje nieodpłatnie. Przepisy te nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa lub gminy. Jednostka badawczo-rozwojowa nabywa mienie o którym mowa na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na jej wniosek złożony nie później niż w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. Z akt sprawy wynika, że [...] Instytut [...] w Z. (wymieniony w § 1 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia jednostek badawczo-rozwojowych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych, które mogą nabyć mienie niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek - Dz. U. Nr 126, poz. 1075) wystąpił w ustawowym terminie do Wojewody [...] w wnioskiem o przekazanie w użytkowanie wieczyste m. in. spornej działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, dołączając (zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia sposobu stwierdzania stanu posiadania mienia przez jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych - Dz. U. Nr 126, poz. 1074) dokumenty stanowiące podstawę potwierdzenia przez Ministra Obrony Narodowej w postanowieniu z dnia [...] listopada 2003 r. posiadania w dniu 1 stycznia 2001 r. mienia będącego przedmiotem wniosku oraz jego niezbędności do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statucie. Opierając się na tych dokumentach organy obu instancji uznały, że [...] Instytut [...] w Z. spełnia ustawowe przesłanki wynikające z art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych do przyznania mu nieodpłatnie prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej działki oraz nieodpłatnego nabycia własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy oraz niepełną analizę zebranych już w sprawie dokumentów. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 77 § 1, art. 80 kpa). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły opisanym wyżej obowiązkom, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik jej rozpatrzenia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, który strona skarżąca podkreślała w trakcie całego postępowania, że sporny grunt, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oraz odpisem z księgi wieczystej [...] stanowi las i grunty leśne pozostające w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Lasy Państwowe, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. z 2005 r. Dz. U. Nr 45, poz. 435, ze zm.), są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzania powierzonym jej mieniem. Zgodnie z art. 2 tej ustawy jej przepisy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe mogą rozporządzać mieniem znajdującym się w tym zarządzie, czyli je sprzedawać, zbywać udziały Skarbu Państwa we współwłasności, przekazywać nieodpłatnie określonym podmiotom, samodzielnie przekazywać w użytkowanie wieczyste osobie prawnej lub użytkowanie innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, dokonywać zamiany, wydzierżawiać, przekazywać w użytkowanie, pozyskiwać pożytki z tego mienia i prowadzić działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych oraz gospodarowania zwierzyną (rozdział 6a ustawy o lasach). Zgodnie zaś z treścią art. 233 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Oznacza to, że prawo użytkownika wieczystego obejmuje uprawnienie do posiadania i "używania" gruntu, pobierania pożytków oraz innych dochodów z gruntu, jak i możliwość rozporządzania nim. Użytkownik wieczysty ma prawo wynająć lub wydzierżawić grunt nabyty w użytkowanie wieczyste i pobierać czynsz. Prawo użytkowania wieczystego, jako prawo majątkowe niezwiązane ściśle z osobą uprawnioną, może zostać sprzedane i podlegać dalszemu obrotowi cywilnoprawnemu, może również zostać obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi np. hipoteką, użytkowaniem lub służebnością. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że nie jest prawidłowa sytuacja w której, na skutek zapadłej decyzji administracyjnej, do tego samego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa mogłyby istnieć dwa prawa: zarządu Lasów Państwowych i użytkowania wieczystego Instytutu [...] w Z., które w wielu sytuacjach prowadzą do konfliktu wynikających z tych praw uprawnień. W tej sytuacji niezbędne było, w szczególności, że okoliczność ta była podnoszona przez stronę skarżącą w odwołaniu, ustosunkowanie się przez organ i to jeszcze przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, do problemu bytu prawnego istniejącego, powstałego z mocy prawa zarządu Lasów Państwowych, jako jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kwestia określenia trybu i sposobu wygaszenia prawa zarządu wymagała wyjaśnienia również ze względu na treść art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym przepisów o zarządzie Lasów Państwowych lasami będącymi własnością Skarbu Państwa nie stosuje się m. in. do lasów będących już w użytkowaniu wieczystym na mocy odrębnych przepisów. Przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach nie przewidują żadnego trybu postępowania w przypadku ewentualnego wygaśnięcia sprawowanego zarządu gruntem leśnym. W tej sytuacji organ winien był rozważyć sprawę określenia trybu i sposobu wygaszenia w stosunku do uwłaszczanego gruntu prawa zarządu Lasów Państwowych. Winieni również rozważyć możliwość wygaśnięcia prawa zarządu z mocy prawa lub możliwość ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w zakresie możliwości i trybu wygaszenia zarządu, pamiętając jednak, że zarząd lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 ustawy o lasach) nie jest tożsamy z zarządem gruntami, o jakim mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie powstał on w drodze decyzji administracyjnej, lecz z mocy prawa (czyli przepisów ustawy o lasach, która to regulacją ma charakter przepisów szczególnych). Brak rozstrzygnięcia tej spornej kwestii powoduje bowiem niepewność co do istnienia oraz zakresu praw i obowiązków powstałych na skutek wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych. Wobec tego okoliczność ta wymagała wyjaśnienia przez organ wobec istniejących i zgłaszanych przez stronę postępowania wątpliwości. Wydanie przez organ merytorycznej decyzji bez wyjaśnienia podniesionej kwestii stanowi zdaniem Sądu naruszenie m. in. art. 6-9 oraz 77 § 1 i 80 kpa, o których była mowa wyżej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zatem wyjaśnienie podniesionych wątpliwości i ponowne przeanalizowanie całość dostępnych dokumentów oraz uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o wynikające z § 3 ust. 3 pkt 2 lit. d oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia sposobu stwierdzania stanu posiadania mienia przez jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. Nr 126, poz. 1074) dokumenty potwierdzające pochodzenie środków finansowych i rzeczowych mogących stanowić podstawę do uznania składników mienia jednostki za uzyskane ze jej środków, żądane już w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 stycznia 2001 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.