I SA/Wa 384/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent stażysta Magdalena Biadoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 2023 r. nr DAP-WPK.1.232.2023/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. B. (zwanego dalej "Skarżącym") jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej "Ministrem") z 12 grudnia 2023 r. nr DAP-WPK.1.232.2023.MSte (powoływana przez ten organ również jako decyzja DAP-WPK.727.1.232.2023.MSte) umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego (zwanego dalej "Wojewodą") z 12 czerwca 2019 r. nr [...] , stwierdzającej, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] W. , gm. S. , oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z 12 czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) stwierdził, że Gmina S. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] W. , gm. S. , oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z 30 czerwca 2023 r. Z. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z 12 czerwca 2019 r. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji Skarżący wskazał, że działka nr [...] została wydzielona z jego działki nr [...] , którą kupił na przetargu komorniczym w 1995 r. Jak dalej podnosił, właścicielem działki w dniu 27 maja 1990 r. była Ogrodnicza Spółdzielnia w S. , zaś zaświadczenie Burmistrza S. z 30 lipca 2018 r., w którym stwierdzono, że na działce nr [...] została w 1984 r. wybudowana droga w czynie społecznym przez mieszkańców wsi W. , zostało wydane z naruszeniem prawa. Wyjaśniał, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę, a droga nie została wybudowana w czynie społecznym w latach 1980-1984, ponieważ istniała już około dwadzieścia lat wcześniej. Decyzją z 12 grudnia 2023 r. nr DAP-WPK.1.232.2023.MSte Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym przez Skarżącego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na podstawę prawa materialnego wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnioskował Skarżący. Następnie wyjaśnił okoliczności uznania osoby wnoszącej pismo (tu Skarżącego) za stronę postępowania administracyjnego. Minister podał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Podniósł, że w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] z obrębu [...] W. jako właściciel działki ujawniony był Skarb Państwa. Podstawę wpisu stanowiły m.in. zaświadczenie Burmistrza S. z 30 lipca 2018 r., jak również powołany art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Następnie przedstawił treść ww. zaświadczenia oraz przepisu prawa. Analizując powyższe dokumenty Minister uznał, że w związku z istnieniem na dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., w powołanej księdze wieczystej, prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19. poz. 147 ze zm.), dalej jako "ustawa o księgach wieczystych i hipotece", zasada jawności materialnej, czyli domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich - także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Wydając zatem kwestionowaną decyzję z 12 czerwca 2019 r., działał on na podstawie danych ujawnionych w księdze wieczystej, które korzystały z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że przy piśmie z 27 listopada 2023 r. Skarżący nadesłał postanowienie Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r. sygn. akt [...] - na mocy którego przysądzono na jego rzecz własność działki nr [...] położonej w W. – a następnie wywiódł żądanie zwrócenia się przez Ministra do Starosty S. o wyjaśnienie okoliczności powstania działki o numerze [...] oraz o zwrócenie się do Burmistrza S. o akta dotyczące zaświadczenia z 30 lipca 2018 r. W związku z tym Minister wyjaśnił brak swojej właściwości w sprawach badania legalności wskazanego zaświadczenia, jak również brak właściwości do rozstrzygania w przedmiocie powierzchni działek. Dodał, że żądanie to ma w zasadzie charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, ewentualnie pozostaje jeszcze kwestia postępowania rozgraniczeniowego lub mającego za przedmiot dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów. Natomiast kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na roszczenia Skarżącego - bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością nie Gminy a Skarbu Państwa. Konkludując Minister stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż Skarżący nie legitymuje się przymiotem strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 12 czerwca 2019 r. - wobec czego umorzył on postępowanie. Skarżący pismem z 26 stycznia 2024 r. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra - podnosząc następujące naruszenia: 1. nierozpoznanie zarzutów i naruszenie podstawowych zasad k.p.a., 2. brak logiki uzasadnienia decyzji w zderzeniu z materiałem dowodowym, 3. sprzeczność decyzji z materiałem dowodowym, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, 5. dowolność i dogmatyczność decyzji i jej uzasadnienia, brak wymienienia i oceny dowodów oraz zderzenia ich z moim wnioskiem i przepisami prawa, 6. nie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, 7. nieważność postępowania, 8. błąd i dowolność ustaleń organu, 9. dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego, 10. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a., a także art 7 oraz 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębia to zaufania obywateli do organów państwa, 11. naruszenie prawa procesowego, dowolność ustaleń i sprzeczność, a w szczególności: 1) art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, pominiecie dowodów wnioskowanych przez odwołującego się, utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy powinna być stwierdzona nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego, 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przekonywująco w uzasadnieniu faktów, dowodów oraz nie rozpatrzenia zarzutów skarżącego w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 12 czerwca 2019 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie mu zwrotu poniesionych kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia - wnosząc o oddalenie skargi. Odniósł się też do podniesionych zarzutów wskazując, że stanowią one polemikę z podjętym w sprawie rozstrzygnięciem. Pismem z 16 maja 2024 r. uczestnik postępowania Gmina S. wniosła o oddalenie skargi, względnie o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 w lit. od a do c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 grudnia 2023 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 czerwca 2019 r., na podstawie której Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] W. , gm. S. , oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (postępowanie nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. różni się przedmiotem postępowania od postępowania zwykłego. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Powodem umorzenia przedmiotowego niniejszego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że Skarżący nie posiada w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym należy wyjaśnić, że stroną w postępowaniu nadzorczym jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przymiot strony i interes prawny badane są przez organ nadzoru w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zatem kwestią zasadniczą do ustalenia oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak również ogólnie dla zaskarżonego postępowania, jest to, czy Skarżący mógł być stroną postępowania nadzorczego, a zatem czy był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podkarpackiego z 12 czerwca 2019 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina - jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc by również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09). Tymczasem wskazywane przez Skarżącego nabycie spornego gruntu przez przysądzenie własności działki nr [...] położonej w Wysokiej S. postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r., sygn. akt [...] - nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez organ nadzoru z dwóch powodów. Pierwszym z nich jest, na co również wskazuje Skarżący tak we wniosku z 30 czerwca 2023 r., jak i w skardze inicjującej niniejsze postępowanie sądowe, że - według niego - w dacie 27 maja 1990 r. prawo własności do działki nr [...] (która miała zostać wydzielona z działki nr [...] ) przysługiwało [...] w S. . Tym samym, ewentualne uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 12 czerwca 2019 r. mogłoby przysługiwać właśnie temu podmiotowi, jako potencjalnemu właścicielowi nieruchomości w dacie relewantnej dla komunalizacji na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), nie zaś Skarżącemu. Poza tym Skarżący nie wykazał, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] . Po drugie - księga wieczysta Nr [...] ujawnia właściciela działki nr [...] z obrębu [...] W. , którym w dniu komunalizacji był Skarb Państwa. Powyższe prawo zostało wpisane na podstawie zaświadczenia Burmistrza S. z dnia 30 lipca 2018 r. oraz przy wskazaniu podstawy prawnej - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w ustawie tej nie przewidziano wydawania w tym przedmiocie deklaratoryjnych decyzji administracyjnych. W razie sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustalenie prawa własności Państwa do tych gruntów i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 1995 r. sygn. akt II SA 217/94). Oznacza to tym samym, że kwestionowanie prawa własności w zakresie objętym zaświadczeniem Burmistrza S. z 30 lipca 2018 r. - które stanowiło podstawę wpisu do księgi wieczystej - może nastąpić w postępowaniu cywilnym, nie zaś postępowaniu administracyjnym, jak starał się to uczynić Skarżący. Przy czym organ administracji publicznej, jak również sąd administracyjny, są związani ustaleniami prawnymi wynikającymi z prawomocnych orzeczeń sądowych. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984), dalej jako "u.k.w.h.", wyklucza kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wyjaśnienia wymaga, że właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 574/22, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Kwestia przeprowadzenia postępowania dowodowego i odpowiedniego dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. Jego podważenie może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. lub art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1615 ze zm.). Zatem jedynie istniejący po stronie skarżącego tytuł prawny świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do Skarbu Państwa i z tego względu nie podlegałaby ona komunalizacji z mocy prawa. Jednakże - skoro przedmiotowy grunt we wskazanej dacie stanowił własność Skarbu Państwa (czego skutecznie Skarżący nie podważył) - to w tym stanie prawnym i faktycznym, nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej. Reasumując Sąd stwierdził, że Z. B. nie wykazał, że ma tytuł prawnorzeczowy do ww. nieruchomości - przez co nie udowodnił posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Prawidłowo zatem organ umorzył przedmiotowe postępowanie - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Mając wyżej wskazane okoliczności na uwadze, bezpośrednio dotyczące braku interesu prawnego Skarżącego we wszczęciu administracyjnego postępowania nadzorczego, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów Skarżącego dotyczących rażącego naruszenia prawa, czy też nawet przekroczenia granic prawa. Bowiem jeżeli już na etapie formalnym, przy badaniu legitymacji do złożenia wniosku, stwierdzone zostały okoliczności skutkujące umorzeniem postępowania administracyjnego - to przedwczesne byłoby rozstrzyganie merytorycznie złożonego wniosku. Natomiast jeżeli Skarżący posiada informacje o popełnieniu przestępstwa, które ścigane jest z urzędu, powinien zawiadomić o tym prokuraturę lub policję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.