I SA/Wa 385/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1981 r. nr [...] w części w jakiej odmówiono nią przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]o łącznej pow. [...] m2 (stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...]). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] lutego 1981 r., w efekcie rozpoznania złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosku następców prawnych przeddekretowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], orzekł o ustanowieniu na rzecz C. i K. małż. K. prawa użytkowania wieczystego gruntu części tej nieruchomości o pow. [...] m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym (pkt 1 decyzji), a odmówił ustanowienia tego prawa co do części gruntu o pow. odp. [...] m2 i [...] m2, który to teren wedle stanowiska organu miał być przeznaczony w planie sytuacyjnym pod zieleń rekreacyjną i ulicę (pkt 5 decyzji). Grunt, co do którego odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego wchodzi w skład działki nr [...] z obrębu [...] (aktualny adres ul. [...] która obok czterech innych działek objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Jako współwłaścicielki nieruchomości, dla których prowadzona jest ww. księga w jej dziale II ujawniono U. P. i A. S., które własność nabyły poprzez zasiedzenie stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...]. W dziale III księgi zawarto jednocześnie ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym. Ostrzeżeniem tym zabezpieczono roszczenie do nieruchomości [...]. Pismem z [...] października 2014 r. B. N. i E. P. (będące jednymi z następczyń prawnych C. i K. małż. K.) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej Naczelnika Dzielnicy [...] w części objętej jej punktem 5, tj. w części w której odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości przy ul. [...]. W motywach swojego wniosku zwracały uwagę, że ta część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] wraz z pozostałą częścią, co do której roszczenia dekretowe i własność budynku nabyli ich rodzice w 1957 r. pozostaje w stałym ich użytkowaniu. Jest ogrodzona i zagospodarowana. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. stwierdziło, że kontrolowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] w zakwestionowanej części wydana została z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie można stwierdzić jej nieważności. Przyczyną stwierdzenia kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji było ustalenie, że w zakwestionowanej części rozstrzygnięcie podjęte zostało w oderwaniu od materialnoprawnych podstaw wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu, który uzależniał możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa własności czasowej) od możliwości pogodzenia wykorzystania nieruchomości przez byłego właściciela z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak zaś ustalił organ nadzoru, obowiązujący w dacie podejmowania przez Naczelnika Dzielnicy [...] decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r., przeznaczał teren przedmiotowej nieruchomości pod mieszkalnictwo rodzinne brutto z przewagą zabudowy wysokiej intensywności. Proste zestawienie przyczyn odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazywane w decyzji dekretowej (pod zieleń rekreacyjną i ulicę) z zapisami owego planu wskazuje zatem, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ oderwane było od jego postanowień. Tym samym doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Mimo obarczenia powyższą wadą prawną kontrolowanej decyzji, nie można było orzec o jej nieważności, gdyż w ocenie Kolegium wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które organ nadzoru wiązał z faktem przysługiwania obecnie osobom fizycznym prawa własności do gruntu. Z tego względu mógł jedynie ograniczyć się do stwierdzenia, że kontrolowana w nadzorze decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W związku natomiast z podnoszonymi na etapie ponownego rozpatrywania sprawy argumentami, że strony zamierzają wystąpić o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o zasiedzeniu nieruchomości oraz zgłaszanym w związku z tym wnioskiem o zawieszenie postepowania, Kolegium wyjaśniało, że ta okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nie może bowiem zawieszając postępowanie na tej podstawie kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W związku z czym wniosek o zawieszenie postepowania uznawało za bezzasadny. Na powyższą decyzję E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art. 7, 8, 75 § 1 , 78, 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a. Naruszenia owych przepisów skarżąca upatrywała zaś w wadliwym, bo niekompletnym zebraniu materiałów dowodowych, mimo sygnału w postaci ostrzeżenia wpisanego do działu III księgi wieczystej, że rzeczywisty stan prawny przedmiotowej nieruchomości może być inny niż dyktujący treść decyzji; jak też nieuprawnionym uznaniu, że zapowiedź wejścia na drogę sądową z wnioskiem kwestionującym tytuł do gruntu innych osób nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia, czy kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja może być uznana za nieważną, czy też należy się ograniczyć do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane i rozwinięte w motywach skargi zarzuty wniosła ona o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2015 r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. O uwzględnienie skargi wniosła z kolei uczestniczka postępowania – B.N., podzielając podnoszoną w skardze argumentację (vide protokół z rozprawy) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że Sąd w pełni akceptuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że kontrolowana w postepowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1981 r. w części, w jakiej odmawia C. i K. małż. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako; "dekret". Z niespornych ustaleń stanu faktycznego wynika bowiem, że odmowa ta nie tylko nie znajduje uzasadnienia w świetle przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy planie zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym [...] lipca 1969 r. (przeznaczającym teren pod mieszkalnictwo rodzinne), ale wręcz do tego planu nie nawiązuje, gdyż odwołuje się jedynie do ustaleń wynikających z planu sytuacyjnego sporządzonego dla tego obszaru. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie tego prawa, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). Ocena prawna konsekwencji tego stanu rzeczy nie jest kwestionowana także przez stronę skarżącą. Powyższe zatem winno prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania) obarczonej powyższa wadą części rozstrzygnięcia Naczelnika Dzielnicy [...] na zasadzie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile na przeszkodzie podjęcia tej treści decyzji nie stoi negatywna przesłanka nieważności określona w art. 156 § 2 in fine k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Na tę właśnie przeszkodę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji powołało się Kolegium, a identyfikowało ją z okolicznością przynależenia obecnie własności spornej nieruchomości do osób trzecich, która to własność ujawniona została w księdze wieczystej nr [...] w konsekwencji prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości. Tymczasem uszło uwadze organu nadzoru, że nie w każdym wypadku sam fakt ujawnienia przynależnego osobom trzecim tytułu prawnorzeczowego do gruntu objętego negatywnym orzeczeniem dekretowym (abstrahując od oceny zgodności z prawem podstawy ujawnienia owego prawa w księdze wieczystej, której ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny nie jest władny kwestionować) jest równoznaczny z zaistnieniem przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia. Zważyć bowiem należy, że "nieodwracalne skutki", o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a., to skutki prawne, które wywołane są kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, co oznacza, że muszą one być jej bezpośrednim następstwem. Potwierdza to redakcja ww. przepisu: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". Nie mogą zatem w tym kontekście być oceniane jako tego rodzaju skutki zdarzenia prawne, które choć dotyczą przedmiotu objętego badaną decyzją (tu nieruchomości gruntowej), ale z tą decyzją i jej zwykłymi następstwami nie mają żadnego związku. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym spraw tzw. gruntów warszawskich utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie także podziela, że odróżnić należy skutki prawne, które wywołała decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej (w tym wypadku użytkowania wieczystego) od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, tj. własności nieruchomości, ale wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi (por. uzasadnienie do uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1505/12, Lex nr 1282385). Dlatego też w każdej sprawie, w której w rachubę wchodzi możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja. Takich rozważań Kolegium nie poczyniło, a przynajmniej nie wynikają one z uzasadnienia podjętych przez nie decyzji. Godzi się zaś zwrócić uwagę, że negatywna decyzja dekretowa, jeśli miała za przedmiot - jak w niniejszej sprawie - grunt niezabudowany budynkami spełniającymi warunki z art 5 dekretu, jakichkolwiek skutków o charakterze prawnorzeczowym w istocie nie wywoływała. W szczególności nie zmieniała stosunków własnościowych istniejących na gruncie, który z mocy prawa stał się własnością gminy (a następnie Skarbu Państwa) już z dniem wejścia w życie dekretu (art. 1 dekretu). Jedynym jej skutkiem bowiem był brak przyznania ubiegającym się o użytkowanie wieczyste owego prawa. Stąd także stwierdzenie po wydaniu tej decyzji nabycia własności tej nieruchomości przez osoby trzecie w drodze zasiedzenia – nawet jeśli istotnie miało miejsce (co wobec zawartego w dziele III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w niej ujawnionego z rzeczywistym stanem prawnym, a także treści przedłożonego na rozprawie częściowo zanonimizowanej kopii postanowienia stwierdzającego zasiedzenie, nie jest już takie oczywiste) - w żadnym wypadku nie mogło stanowić przeszkody, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. uniemożliwiającej jej eliminację z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie prowadzi wszak do automatycznego przyznania praw do gruntu następcom prawnym jego przeddekretowego właściciela, ale jedynie otwiera drogę do rozpatrzenia złożonego w tym względzie żądania, które będzie odbywać się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wówczas także dopiero zaktualizuje się konieczność uwzględnienia istniejących na przedmiotowym gruncie stosunków własnościowych i konsekwencji z tym związanych. Obecnie zaś te okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy legalności decyzji dekretowej są irrelewantne. Powyższe natomiast zdaje się całkowicie umykać uwadze Kolegium. Skoro zatem kontrolowana przez Kolegium decyzja nie wywołała skutków, które mogły by być oceniane jako nieodwracalne, odmowa stwierdzenia jej nieważności ze względu na ich rzekome zaistnienie narusza w sposób mający wpływ na wynika sprawy art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z tych też przyczyn obydwie podjęte przez ów organ decyzje nadzorcze, determinowane dyspozycją normy prawnej zawartej w przepisach art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 in fine k.p.a., nie mogły się ostać i podlegać musiały uchyleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a podejmując rozstrzygnięcie uzasadni je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.