I SA/Wa 386/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod drogę krajową oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy : Decyzją z dnia [....] grudnia 1997 r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi krajowej nr [...] na terenie miasta i gminy [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w obrębie L., gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, której dotychczasowym właścicielem był skarżący A. G. Decyzja Starosty [...] została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2001 r. utrzymanej w mocy jego decyzją własną z dnia [...] grudnia 2002 r., na którą dotychczasowy właściciel A. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił w tej sprawie postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Starosta [...] zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Na skutek zaskarżenia przez skarżącego A. G. powyższej decyzji Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2003 r. została uchylona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami z dnia 21 sierpnia 1997 r. i wskazał m.in., że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości powinna wskazywać Skarb Państwa, jako podmiot realizujący cel publiczny a nie Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych. Pismem z dnia 11 grudnia 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła się do Wojewody [...], na podstawie art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania A. G. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazując na to, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone decyzją ostateczną. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. skargę, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone, gdyż decyzja ostateczna orzekająca o wywłaszczeniu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie /sygn. akt II SA Kr 85/03/ a jej wykonanie zostało wstrzymane. Po rozpatrzeniu argumentów wskazanych w wyżej wymienionej skardze Minister Infrastruktury, na podstawie art.54 par.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe, dotyczące nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, należy uznać za niezakończone, mimo istniejącej ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, gdyż wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane. Skarb Państwa nie nabył skutecznie praw do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że zachodzą przesłanki z art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wniosek o niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniony jest interesem społecznym. Na drodze krajowej nr [...] przebiegającej ciasnymi ulicami [...] przemieszcza się 24 tysiące pojazdów na dobę, co jest uciążliwe dla mieszkańców i powoduje występowanie dużej liczby wypadków. W interesie społecznym jest poprawa ruchu drogowego. Ponadto organ wskazał, że budowa obwodnicy miasta [...] jest realizowana na odcinkach dróg krajowych i powiatowych o łącznej długości [...] km., prace drogowe zostały zablokowane na odcinku [...] km. a wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne w celu kontynuacji budowy obwodnicy. W obecnym stanie budowa obwodnicy jest w końcowym stadium a przerwanie budowy, której wartość kontraktowa wynosi [...] milionów złotych, spowoduje szkodę dla Skarbu Państwa sięgającą kilkunastu milionów złotych. Na około sześcio kilometrowym odcinku obwodnicy wybudowane zostały obiekty mostowe i węzły komunikacyjne oraz 60 % długości nawierzchni bitumicznej jezdni. Przerwanie robót spowoduje niszczenie obiektów, rozmiękczanie jezdni, na której nie ma jeszcze masy bitumicznej a także konieczność zapłaty odsetek z tytułu niewykorzystanego kredytu z Banku Światowego. Organ podkreślił, że wstrzymanie budowy obwodnicy prowadzi do strat w mieniu oraz narusza interes społeczności miasta J. Z tych wszystkich względów Minister Infrastruktury uwzględniając skargę Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad i uznając, że spełnione zostały przesłanki art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zezwalającą na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, mimo zakończenia postępowania ostateczną decyzją wywłaszczeniową. Skarżący wskazał ponadto, że 15 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą obwodnicy [...], co będzie skutkować uchyleniem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto podniósł, że data decyzji Wojewody [...] jest nieczytelna, gdyż nie wiadomo czy jest to data [...], czy [...] kwietnia 2004 r. oraz, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na działkę nr ew. [...] podczas , gdy wywłaszczenie dotyczy działki nr.ew.[...]. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2005 r. skarżący ponownie podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2004 r., na dowód czego skarżący załączył kserokopię powyższego wyroku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz.721 z późń.zm.). Należy podkreślić szczególny charakter tej ustawy, która ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa, gdyż w świetle art. 45, jej obowiązywanie ustawodawca przewidział do 31 grudnia 2007 r. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca było unormowanie w szczególny sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów budowlanych. Taka regulacja ma służyć przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne – w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami – rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a m.in. art.17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych wypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy. Z brzmienia przepisów używających określeń "udziela", "nadaje rygor natychmiastowej wykonalności", wynika że wykazanie istnienia przesłanek wymienionych w przepisie obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Celem ustawy, jaki założył ustawodawca jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg krajowych. W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 11 grudnia 2003 r. a następnie w skardze z dnia 25 listopada 2004 r. uzasadniał potrzebę zastosowania szczególnego przepisu omawianej ustawy tj. art.17 faktem zrealizowania inwestycji – budowy obwodnicy miasta [...] na odcinkach dróg krajowych i powiatowych o łącznej długości prawie [...] kilometrów, wykonaniem obiektów mostowych i węzłów komunikacyjnych, położeniem 60 % nawierzchni bitumicznej, końcowym stadium budowy. Wnioskujący wskazał również na uruchomienie na ten cel kredytu z Banku Światowego oraz na skutki przerwania prac tj. niszczenie wykonanych obiektów, rozmywanie korpusu jezdni, na której nie ma masy bitumicznej, konieczność zapłaty odsetek od niewykorzystanego kredytu z Banku Światowego i kar umownych wyłonionemu w przetargu wykonawcy. Wskazano również, że prace budowlane zostały wstrzymane na odcinku [...] m, co powoduje określone powyżej skutki. Nie można pozyskać przedmiotowej nieruchomości w drodze wywłaszczenia albowiem wykonanie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej zostało wstrzymane a sprawa ta, jak podaje organ drugiej instancji, jest przedmiotem postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Wnioskujący o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości powoływał się także na ważny interes społeczny (droga krajowa nr [...] przebiega ciasnymi ulicami [...], przemieszcza się nią 24 tysiące pojazdów na dobę, powoduje to wypadki i jest uciążliwie dla mieszkańców miasta). W zaistniałym stanie faktycznym Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 17 omawianej ustawy. Dokonana przez Wojewodę i podzielona przez Ministra Infrastruktury ocena konieczności zastosowania powyższego przepisu, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję art.42 omawianej ustawy, który skarżący mylnie określa jako art.40, wskazując iż chodzi o przepis stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jak również, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej a ponadto, jak wynika z ustaleń organu, decyzja ostateczna orzekająca o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego, że organ naruszył art. 42 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego w kwestii braku czytelnej daty decyzji Wojewody [...], jak również wskazania w uzasadnieniu decyzji Wojewody na działkę nr ew.[...]. Z treści decyzji w sposób jednoznaczny wynika jaka nieruchomość jest przedmiotem postępowania a omyłkowe wskazanie w uzasadnieniu decyzji jeden raz działki nr ew.[...] przy wielokrotnym opisywaniu działki o nr ew.[...], nie miało wpływu ani na treść decyzji Wojewody, ani na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, że data decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. jest nieczytelna, bowiem odczytanie daty ze znajdującego się w aktach administracyjnych oryginału decyzji Wojewody [...] nie nastręcza żadnych problemów. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały także prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 omawianej ustawy i słusznie przyjęły, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" do zastosowania tego przepisu. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.