I SA/Wa 388/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. S. i H. Z na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr 784/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 4 grudnia 2023 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia W. S. i H. Z. (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 1 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] - uchylił postanowienie organu I instancji, w części dotyczącej dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie Wojewody zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Postanowieniem z 1 lutego 2023 r., nr [...] Prezydent zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawa, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Obecnie przedmiotowa nieruchomość składa się z dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...]. Wnioskiem z 29 lipca 1965 r. E. O. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. Wnioskiem z 23 grudnia 1991 r. P. K. wystąpił do organu I instancji o: 1) zwrot przedmiotowej nieruchomości, 2) przyznanie nieruchomości zamiennej, 3) przyznanie odszkodowania. Pismem złożonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. P. K. wycofał swój wniosek w zakresie pkt 1 i 2 oraz podtrzymał w zakresie ustalenia odszkodowania. Wnioskiem z 8 grudnia 2015 r. W. S., H. Z. i K. O. wystąpili do organu I instancji o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z 1 lutego 2023 r., nr [...] Prezydent - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość, uznając że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne w postaci konieczności uprzedniego rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, Decyzją z 1 marca 2023 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku P. K. z 23 grudnia 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości – organ I instancji umorzył postępowanie, w części dotyczącej dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...]. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie dotyczące dz. ew. nr [...] z obrębu [...] zostanie rozpoznane odrębną decyzją. Od postanowienia organu I instancji skarżący, w ustawowym terminie, wnieśli zażalenie. Powołanym na wstępie postanowieniem z 4 grudnia 2023 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie nr [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie rozpatrzył dotychczas wniosku o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], co powoduje, że nadal trwa przyczyna zawieszenia postępowania w tej części. Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie odszkodowawcze w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] będzie mogło być prowadzone i zakończone dopiero po rozpatrzeniu wniosku o zwrot tej części nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podał, że "w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. Skoro uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Realizacja prawa do odszkodowania możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu - na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Postępowanie dekretowe wyprzedza postępowanie odszkodowawcze, a tym samym do czasu jego zakończenia istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie sprawy o odszkodowanie" (por. wyroki WSA w Warszawie: z 31 maja 2012 r, sygn. akt I SA/Wa 2256/11, z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2427/19). Dalej Wojewoda stwierdził, że pojęcie zagadnienia wstępnego należy zatem rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu, a bez jej rozstrzygnięcia organ nie można dalej prowadzić postępowania, czyli wydać rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zdaniem Wojewody zaszła częściowo w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Wojewoda wyjaśnił, że pomimo wycofania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez P. K., konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie zwrotowe. Wprawdzie w odniesieniu do dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...], taka decyzja została już wydana, natomiast w odniesieniu do dz. ew. nr [...] z obrębu [...] organ I instancji decyzji takiej nie wydał. Należy zatem wskazać, że postępowanie odszkodowawcze w stosunku do dz. ew. nr [...] z obrębu [...] będzie mogło być prowadzone dopiero po wydaniu decyzji kończącej postępowanie zwrotowe w odniesieniu do tej części przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, poprzez wydanie postanowienia z 1 lutego 2023 r., nr [...] organ I instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, odpowiednio do dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...], został rozpatrzony decyzją Prezydenta nr [...] z 1 marca 2023 r. W związku z tym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie, w części dot. dz. ew. nr [...], wszystkie z obrębu [...], a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Skarżący, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody z 4 grudnia 2023 r., nr [...] w części, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta, zarzucając: – naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy P. K. działając w trybie art. 105 § 2 k.p.a. złożył wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania, a pozostałe strony nie wyraziły sprzeciwu, co miało istotne wpływ na zaskarżone postanowienie poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o zwrot dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w zakresie części dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Działanie to stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. Wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ostatecznym postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r., nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta nr [...] z 1 lutego 2023. Skarżący podkreślili, że już wielokrotnie wskazywali w pismach kierowanych do organu I instancji w ramach niniejszego postępowania, że P. K. pismem z 18 kwietnia 2018 r. dokonał modyfikacji swojego wniosku z 23 grudnia 1991 r. poprzez cofnięcie wniosku w zakresie żądania obejmującego: reprywatyzację - zwrot nieruchomości prawowitym właścicielom oraz przyznania nieruchomości zamiennej. Tym samym pismem P. K. wskazał, że wnosi o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomości. Modyfikacja wniosku P. K. została poparta stanowiskami pozostałych stron postępowania. Zdaniem skarżących - mając na uwadze ostateczne postanowienie SKO w Warszawie z 19 kwietnia 2023 r. oraz skuteczne cofnięcie wniosku przez P. K. w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości - postępowanie zwrotowe stało się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji działanie organu I instancji w postaci wydania zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że toczy się postępowanie stanowiące "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wyjaśnili, że pismem z 12 marca 2020 r. oświadczyli, że nie kwestionują cofnięcia przez P. K. wniosku z 23 grudnia 1991 r. w zakresie żądań określonych w pkt 1 i 2 tegoż wniosku. Pismem z 9 czerwca 2020 r. P. K., M. T., I. R., K. K., M. T., G. T., K. K., W. K., K. K., M. K., A. S., M. K. i B. M. oświadczyli, że nie kwestionują cofnięcia przez P. K. wniosku z 23 grudnia 1991 r. w zakresie żądań określonych w pkt 1 i 2 tego wniosku. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w przypadku gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w części lub w całości, organ I instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w części lub w całości. Zdaniem skarżących bezsprzecznym jest fakt, iż zmiana wniosku poprzez cofnięcie żądania o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowi zdarzenie prawne, które spowodowało, że przestała istnieć podstawa do prowadzenia przedmiotowego postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Wojewody z 4 grudnia 2023 r., nr [...] w części, w której Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 1 lutego 2023 r., nr [...]. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgrmadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania odszkodowawczego prowadzonego przed Prezydentem m. st. Warszawy (w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami) ze względu na niezakończone (w stosunku do dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) postępowanie zwrotowe. Przy czym - zdaniem skarżących - cofnięcie żądania o zwrot nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] powoduje, że przestaje istnieć podstawa do prowadzenia postępowania w tym zakresie a tym samym brak jest również podstaw do dalszego zawieszenia postępowania odszkodowawczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. I tak w pierwszej kolejności należy wskazać, że przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, na co chociażby zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. I SA/Wa 1873/18 wydanym w sprawie zwłoki w wykonaniu wyroku stwierdzającego bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie, gdzie wywodzono, że w stanie faktycznym wówczas istniejącym nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską bez uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela. Podjęcie bowiem w tym przedmiocie rozstrzygnięcia będzie bezpośrednio determinować ustalenia w jakim dokładnie zakresie nastąpiło definitywne zerwanie więzi prawnej i faktycznej byłego właściciela z nieruchomością, od czego będzie z kolei zależał przedmiot postępowania prowadzonego w zakresie ustalenia odszkodowania. Jak wskazał wówczas Sąd: "Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że uprawnienie przewidziane w art. 215 u.g.n., analogicznie jak uprawnienie z art. 214 tej ustawy, kształtowane w odrębnym postępowaniu, ma na celu złagodzenie skutków działania dekretu. Z tych przyczyn jego realizacja możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu – na podstawie art. 7 dekretu (por. także wyrok NSA z 15 października 2015 r. I OSK 958/15, Lex nr 1985993)." Zgodzić się zatem należy z organami, że postępowania dekretowe wyprzedza postępowanie odszkodowawcze, a tym samym do czasu jego zakończenia istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie sprawy o odszkodowanie. Pogląd ten jest przy tym powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu poza wyrokami przywoływanymi przez Prezydenta m.st. Warszawy, można tu wskazać na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 13 maja 2016 r. I SAB/Wa 835/15 (Lex nr 2459162), z 8 listopada 2019 r. I SA/Wa 2335/19 (niepubl.). Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 1 lutego 2023 r., nr [...] Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z 23 grudnia 1991 r. w zakresie żądania o zwrot nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] i przyznanie nieruchomości zamiennej co do części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. B.. Postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. postanowienie organu I instancji nr [...] (zawieszające postępowanie zwrotowe w tej części) i przekazało sprawę do ponownego prowadzenia. SKO wskazało m.in., że brak jest dowodów na to aby Prezydent podejmował próby ustalenia osób z najbliższej rodziny zmarłego celem ustalenia następstwa prawnego. Z uwagi na konieczność ustalenia pełnego kręgu stron, pismem z 13 listopada 2023 r., Prezydent wezwał strony postępowania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po zmarłym J. B. w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma. Jak wskazał organ, w zakreślonym terminie strony nie przesłały dokumentów oraz informacji, o które zostały wezwane. Powyższe oznacza, że w dacie wydawania przez Wojewodę postanowienia z 4 grudnia 2023 r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji co do zawieszenia postępowania odszkodowawczego w zakresie działki nr [...] z obrębu [...], nadal nie było zakończone postępowanie zwrotowe w tej części, które wyprzedza postępowanie odszkodowawcze. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że pomimo wycofania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez P. K. i braku zakwestionowania tego przez skarżących oraz K. O., konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie zwrotowe w odniesieniu do dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r., nr [...] organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z 23 grudnia 1991 r. w zakresie żądania o zwrot nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] i przyznanie nieruchomości zamiennej co do części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. B.. W dacie wnoszenia skargi z 26 stycznia 2024 r. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 4 grudnia 2023 r., nr [...] nadal więc nie było zakończone postępowanie zwrotowe co do nieruchomości warszawskiej w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Rację ma więc Wojewoda, że Prezydent m.st. Warszawy podejmując postanowienie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie działki nr [...] - nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszył prawa również organ odwoławczy utrzymując w tej części to postanowienie w mocy. Jednocześnie Sąd wskazuje, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego (a co nie ma wpływu na wynik sprawy) postanowieniem z 18 czerwca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. postanowienie organu I instancji z 10 stycznia 2024 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego prowadzenia. Decyzją z 15 lipca 2024 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z 23 grudnia 1991 r. o zwrot nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] w zakresie stanowiącym obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...], wskazując na skuteczne cofnięcie żądania przez stronę w tym zakresie. Powyższy akt umożliwia więc dopiero organowi I instancji prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania w tej części, na co wskazywał Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonym postanowieniu z 4 grudnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.