I SA/Wa 389/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że sporna działka została decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...] przekazana w użytkowanie [...] S. [...] w W., który zarządzał nią aż do roku 1997. W dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła zatem własność Skarbu Państwa "pod zarządem i w użytkowaniu" [...] S. [...] w W., co potwierdza wypis z księgi wieczystej. Nie podlegała więc komunalizacji z mocy prawa, albowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dodatkowo Wojewoda [...] powołał się na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosła Gmina W. podnosząc, iż ustanowienie prawa użytkowania spornej nieruchomości na rzecz [...] S. [...], decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1971 r., nastąpiło jedynie na czas ograniczony, do roku 1975. Ponadto została ona przeznaczona na prowadzenie przez s. [...] (w ramach gospodarstwa [...] s.), wobec czego nie służyła ona wykonywaniu zadań publicznych z zakresu [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu stwierdziła, że mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej pod zarządem (wcześniej w użytkowaniu), innych niż państwo, państwowych osób prawnych (art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w brzmieniu wówczas obowiązującym – Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74). Na podstawie wypisu z rejestru gruntów KKU ustaliła, że w dniu 27 maja 1990 r. sporne mienie państwowe stanowiło działkę nr [...], odpowiadającą po odnowieniu ewidencji gruntów w 1988 r. działce nr [...] (k-11). (Zauważyć należy, że w rzeczywistości nr [...] sporna działka miała przed dniem 27 maja 1990 r.). Z kopii decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1971 r. wynika, że została ona przekazana w użytkowanie [...] S. [...] na czas ograniczony (do roku 1975) celem prowadzenia przez s. [...] (k-8). Jednocześnie z treści pism: s. z dnia 25 listopada 1996 r. (k-25), Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 20 marca 1997 r., oraz wypisu z księgi wieczystej nr [...] (k-5), a także zawiadomienia [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] stycznia 2000 r. Dz.Kw. [...] (k-41) wynika, że i po roku 1975 zabudowana działka nr [...], aż do roku 2000 należała do [...] S., oraz że do tego czasu (2000 r.) pozostawała pod jego zarządem. Ponieważ organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane przede wszystkim wpisami wieczystoksięgowymi dotyczącymi komunalizowanych nieruchomości, Wojewoda [...] miał obowiązek odmówienia skomunalizowania przedmiotowej zabudowanej działki nr [...], gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie należała ona (w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz jak wynika z wpisów w księdze wieczystej nr [...] pozostawała do roku 2000 w zarządzie [...] S. [...] w W., niezależnie od tego, do realizacji jakich celów służyła temu S. W związku z tym nie spełniała warunków jej skomunalizowania w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bez potrzeby powoływania się dodatkowo na przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, iż nieruchomość położona w W, oznaczona jako działka nr [...], nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przez co została wyłączona z komunalizacji. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina W. wskazała, że nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy stanowisko wyrażone w decyzjach organów obydwu instancji, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] S. [...]. W dniu 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nr [...] znajdował się wprawdzie wpis, zgodnie z którym nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (tożsama z będącą przedmiotem niniejszej skargi działką nr [...]) stanowiła własność państwową pod zarządem i w użytkowaniu [...] S. [...] w W. na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] kwietnia 1971 r. Zapis ten nie odpowiadał jednak rzeczywistemu stanowi prawnemu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 r. przekazano bowiem przedmiotowy teren w użytkowanie s. jedynie na czas ograniczony do 1975 r. Fakt, że zapis dotyczący użytkowania nieruchomości figurował w księdze wieczystej nr [...] w roku 1990 był jedynie konsekwencją wykreślenia wpisu z księgi wieczystej dopiero dnia [...] stycznia 2000 r. Prawo to zostało wykreślone w związku z upływem terminu określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r. Również w uzasadnieniu do wniosku Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 27 sierpnia 1997 r. o dokonanie zmiany w księdze wieczystej nr [...] wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 r. przekazano przedmiotową nieruchomość w użytkowanie s. na czas określony do 1975 r., wobec czego po tej dacie w dziale II tej księgi powinien figurować tylko właściciel – Skarb Państwa. Zdaniem Gminy W. również powołane w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pisma z dnia [...] listopada 1996 r. oraz z dnia [...] marca 1997 r. nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia z komunalizacji spornej nieruchomości. Z ich treści nawet pośrednio nie wynika, że s. mógłby legitymować się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...] nie znajdowała się po 1975 r. w prawidłowo ustanowionym zarządzie [...] . [...]. W okresie przed dniem 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły otrzymywać grunty Skarbu Państwa w użytkowanie bądź zarząd m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), a następnie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami prawo użytkowania bądź zarządu mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej bądź umowy zawartej przez te jednostki. W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie wskazały, poza decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 r. przekazującą teren w użytkowanie s. na czas ograniczony do 1975 r., żadnego innego dokumentu, wydanego w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem 27 maja 1990 r., ustanawiającego właściwy tytuł prawny (użytkowanie lub zarząd) do nieruchomości. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych istnienia prawa zarządu nie można domniemywać, lecz musi ono wynikać wprost z decyzji organu, bądź być ustanowione w inny sposób prawem przewidziany. Prawo zarządu gruntem nie jest bowiem stanem faktycznym, lecz sytuacją prawną, której powstanie i wygaśnięcie uregulowane jest w stosownych przepisach prawnych. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika natomiast, że [...] S. [...] jedynie władał nieruchomością będącą przedmiotem niniejszej skargi. Również w protokole zdawczo – odbiorczym z [...] czerwca 1997 r. w sprawie przejęcia do administracji Urzędu Rejonowego w W. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wskazano, że s. władał nieruchomością bez tytułu prawnego. Skarżąca podkreśla, że powyższe przejęcie nastąpiło na wniosek s., dla którego przedmiotowa nieruchomość była zbędna. Z przytoczonych argumentów wynika jednoznacznie, że w dacie komunalizacji [...] S. [...] nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], a jedynie władał nią bez tytułu prawnego. Wywodzenie prawa zarządu jedynie z wpisu w księdze wieczystej nr [...], nieaktualnego i nieodpowiadającego rzeczywistemu stanowi prawnemu nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., i orzekanie na tej podstawie o odmownie komunalizacji, jest nieuzasadnione. W związku z powyższym Gmina W. stoi na stanowisku, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu [...] S. [...] w W. bez tytułu prawnego. Stała się więc z mocy prawa mieniem Gminy W. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zaś decyzje organów obu instancji odmawiające komunalizacji mienia powinny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. W zaskarżonej do sądu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdziła, iż organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane przede wszystkim wpisami wieczystoksięgowymi dotyczącymi komunalizowanych nieruchomości. Wojewoda [...] miał zatem obowiązek odmówienia skomunalizowania zabudowanej działki nr [...], gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie należała ona (w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż "jak wynika z wpisów w księdze wieczystej nr [...]" [w rzeczywistości w księdze wieczystej nr [...] – zob. k. 41 akt administracyjnych] pozostawała ona do roku 2000 w zarządzie [...] S. [...] w W., niezależnie od tego, do realizacji jakich celów służyła temu S. Stwierdzenie o bezwzględnym związaniu wpisem w księdze wieczystej, choć organ nie tłumaczy, z czego owo bezwzględne związanie miałoby wypływać, zdaje się nawiązywać do domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ II instancji przeoczył jednak, że domniemania wynikające z art. 3 u.k.w.h. są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego. "Domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Warunkiem sine qua non skutecznego zwalczenia wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem" (zob. wyrok SN z 5.04.2006 r. IV CSK 177/05, LEX nr 301835). Tym bardziej, że chodziło o wpis, który nie miał charakteru konstytutywnego, a ustanowione w 1971 r. użytkowanie na rzecz [...] S. [...] w W. nie było prawem podmiotowym S., który tylko w ramach jednolitej własności państwowej zarządzał mieniem Skarbu Państwa. Dowodem przeciwnym, obalającym domniemanie wynikające z wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...] prawa zarządu ("własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu") [...] S. [...] w W. na dzień 27 maja 1990 r., jest decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...], z której wynika, że użytkowanie zostało ustanowione na czas ograniczony (stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) – do 1975 r. W konsekwencji tego użytkowanie ustanowione na rzecz s. wygasło z końcem 1975 r. "Użytkowanie ustanowione na czas oznaczony na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) wygasa z upływem terminu określonego w decyzji, bez potrzeby wydawania decyzji o wygaśnięciu. Stanowiący o obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania przepis § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19), jako wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zamieszczonego w art. 9 ust. 3 tej ustawy, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji wygaszającej użytkowanie" (zob. wyrok NSA z 2.06.1997 r. I SA 854/97, ONSA 1998/2/60). W uzasadnieniu tego wyroku NSA podkreślił, iż w takim przypadku prawo użytkowania wygasało z nadejściem terminu końcowego określonego w decyzji o oddaniu w użytkowanie, co powoduje, iż nie mogło przekształcić się w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Pogląd ten sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Dodatkowo należy zauważyć, jak słusznie wskazuje skarżąca, że wykreślenie w dniu [...] stycznia 2000 r. z działu II księgi wieczystej nr [...] użytkowania na rzecz [...] S. [...] w W. nastąpiło w związku z upływem terminu określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r. W tej sytuacji uznać należy, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie pozostawała w zarządzie [...] S. [...] w W., a przeciwne stanowisko organów obydwu instancji w tej kwestii należy uznać za błędne, w konsekwencji naruszające art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w brzmieniu z Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy dokonały błędnej oceny dowodów, w tym skutków wynikających z decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r., a przyjętego domniemania z wpisu w księdze wieczystej w ogóle nie uzasadniły, czym naruszyły art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając te okoliczności, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji oceni, czy zaistniały przesłanki do komunalizacji spornej nieruchomości z mocy prawa. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.