I SA/Wa 389/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał E. S.A. w użytkowanie wieczyste grunt zabudowany, położony w [...] przy ul. [...] o łącznej pow. [...] ha, oznaczony jako działki nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha wystąpiła J. G. podnosząc, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie wziął pod uwagę faktu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości i toczącego się w tej sprawie postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w kwestionowanej części. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując sprawę ustalił, że w skład nieruchomości przekazanej w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. wchodziła dawna działka nr [...], która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. jako niezbędna pod budowę E. Poprzednim właścicielem działki nr [...] była J. G., a aktualnie odpowiadają jej działki nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa i znajdująca się w użytkowaniu wieczystym A. sp. z o.o., nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa i znajdująca się w użytkowaniu wieczystym C. sp. z o.o., nr [...] część będąca własnością Skarbu Państwa i znajdująca się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Sygn. akt I SA/Wa 389/17 Minister wskazał, że podstawą do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1996 r. było ustalenie, że na gruncie o pow. [...] ha E. w latach 1983-1990 wybudowała zespół obiektów budowlanych i urządzeń przesyłowych elektrociepłowni, tak, że w dniu 1 sierpnia 1988 r. grunt znajdował się we władaniu E. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów z 1994 r. potwierdzają, że podmiotem władającym działkami objętymi decyzją były zakłady energetyczne. Zatem dokumenty te oraz fakt, że sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę E. potwierdzają w ocenie Ministra spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Organ II instancji podniósł, że samo złożenie wniosku zwrotowego i prowadzenie postępowania w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości nie ma wpływu na spełnienie przesłanek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 80 ust. 2 ww. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji jest prawidłowa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. G. zarzucając jej rażące naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne; - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokładne i niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak całościowej oceny zebranego materiału dowodowego z pominięciem słusznego interesu wnioskodawcy; - art. 12 § 1-2, art. 35, art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, nieinformowanie o przyczynach zwłoki, brak wskazywania nowych terminów załatwienia sprawy i nieprzestrzeganie wskazanego nowego terminu załatwienia sprawy. Sygn. akt I SA/Wa 389/17 Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. lub stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja ta rażąco naruszyła prawo, w szczególności: - art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 80 ust. 2 tej ustawy oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w terminie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz nie zawieszenie postepowania uwłaszczeniowego do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot; - art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez brak sprawdzenia ustaleń w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymaganiami ustawowymi wykazałoby, że dawna działka nr [...] nie jest objęta inwestycją, na której cel została uprzednio wywłaszczona, niedopełnienie wymagań ustawowych doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo; - art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w postępowaniu uwłaszczeniowym, przede wszystkim brak sprawdzenia faktycznego zagospodarowania całego terenu zgodnie z celem zawartym w decyzji wywłaszczeniowej; dawna działka nr [...] nie była nigdy zagospodarowana z celami inwestycyjnymi decyzji wywłaszczeniowej, a nieuwzględnienie tego faktu skutkowało wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa; - art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 7,8,9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy o procedurze uwłaszczeniowej i niezakwalifikowanie go jako strony, co uniemożliwiło mu przedstawienie stanowiska i obrony swoich praw, a w rezultacie pozbawiło go możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo braku zagospodarowania jej zgodnie z celem inwestycyjnym zawartym w decyzji wywłaszczeniowej; - art. 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie rażącego i nieuzasadnionego przekroczenia terminów załatwienia sprawy zarówno przez Wojewodę [...] jak i przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. Sygn. akt I SA/Wa 389/17 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania A. sp. z o.o., P. S.A. w odpowiedziach na skargę wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), który w tej dacie stanowił, iż posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w dostateczny sposób udowodnił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. Podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli Sądu decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, iż postępowanie to podlega specyficznym Sygn. akt I SA/Wa 389/17 regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie. Sygn. akt I SA/Wa 389/17 Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. skarżąca podnosiła, że przedmiotowa działka nie była zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej oraz, że w 1992 r. został złożony wniosek o jej zwrot i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji postępowanie było w toku. W ocenie Sądu ewentualne zmiany w zakresie terenu objętego planem realizacyjnym nie miały bezpośredniego wpływu na możliwość posiadania przedmiotowego gruntu przez E. S. A. Podobnie zresztą jak i to, czy przedmiotowa nieruchomość leży w granicach określonych przez obowiązujący dla tego terenu w dniu 1 sierpnia 1988 r. plan realizacyjny dotyczący inwestycji. Okoliczność ta bowiem ma znaczenie jedynie dla ustalenia, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej, a w konsekwencji, czy zachodzą podstawy do orzeczenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak już wskazano, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zachodzi w sytuacji braku oczywistości naruszenia prawa. Taka oczywistość naruszenia prawa przy wydawaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. niewątpliwie nie występuje. W aktach sprawy nie zachował się żaden dokument, który mógłby wskazywać, że E. S.A. nie władały sporną nieruchomością w dacie 1 sierpnia 1988 r. i takich dowodów nie przedstawiła też skarżąca. Skoro zaś brak jest jednoznacznych dowodów, które podważyłyby przyjęte w ostatecznej decyzji ustalenia, że E. S.A. były posiadaczem nieruchomości w dacie 1 sierpnia 1988 r., nie ma podstaw do postawienia decyzji zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być jedynie wątpliwości co do tego, czy spełniona była przesłanka do wydania decyzji w trybie zwykłym. Minister Infrastruktury i Budownictwa zobligowany był więc do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Sygn. akt I SA/Wa 389/17 Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego zakazu naruszania praw osób trzecich w związku ze złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zawierał w swojej treści (brzmieniu literalnym) takiego zastrzeżenia. Powyższe zastrzeżenie znajdowało się natomiast w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), normującym roszczenie państwowych osób prawnych o tzw. uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r. gruntami znajdującymi się dotychczas w zarządzie tych osób prawnych. Cytowane w skardze poglądy dotyczące nienaruszania praw osób trzecich tzw. uwłaszczeniem na dzień 5 grudnia 1990 r., oraz rozważania skarżącej w tym zakresie nie mają zatem żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, skoro nie dotyczą normatywnej treści art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie dotyczyła jej również powoływana w skardze uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98. Brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej treści powołanego art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej brak jest podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się m.in. ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z tego przepisu. W świetle powyższego, nie można zatem przypisywać decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 1996 r. rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, iż pomimo braku w treści art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich, taki zakaz miałby wynikać z innych przepisów, powołanych w skardze, skoro nie było to uwarunkowane koniecznością uprzedniego zakończenia postępowania o zwrot przedmiotowej działki. Stanowisko powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA (vide: wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 270/14). Sygn. akt I SA/Wa 389/17 Uwzględniając powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zarówno prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i procesowego – art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 80, art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazanym w skardze, dlatego też wszystkie zarzuty skargi uznał za niezasadne. Natomiast zarzuty dotyczące braku udziału skarżącej w charakterze strony w kwestionowanym postępowaniu uwłaszczeniowym mogłyby być podnoszone w postępowaniu o wznowienie postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Również zarzuty dotyczące przekroczenia terminów ustawowych w załatwieniu sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku z uwagi na to, że tego rodzaju zarzuty podlegają rozpoznaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej złożonego na rozprawie o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, bowiem w niniejszej sprawie w ocenie składu orzekającego stan prawny nie budzi żadnych wątpliwości, a tylko wówczas, gdy w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące wątpliwości zasadne jest zwracanie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.