I SA/Wa 391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] orzekającą o odmowie przyznania A.A. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z decyzją organu I instancji podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia było niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W odwołaniu A. A. podniósł, iż opiekuje się niepełnosprawnym ojcem w zasadzie od 2008 r. Rezygnacja z pracy wynikała po pierwsze z konieczności opieki nad ojcem, który już wtedy był niezdolny do samodzielnej egzystencji a po drugie z braku zrozumienia jego trudnej sytuacji rodzinnej przez pracodawcę. Sposób rozwiązania umowy o pracę wynikał z nieświadomości odnośnie przepisów prawnych. Dodał, że choroba u ojca postępuje cały czas. Zwrócił uwagę również na to, że zmiana przepisów prawnych w sposób nieuprawniony pozbawiła go otrzymywanego świadczenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO w [...] wskazało na treść art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] ojciec Skarżącego S. A. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 maja 2011 r. W ocenie organu nie ma związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy powstaniem niepełnosprawności u ojca wnioskodawcy a zrezygnowaniem z zatrudnienia. Ze świadectwa pracy wynika, że A. A. pracował do 31.08.2008 r. Stosunek pracy został rozwiązany bez wypowiedzenia przez pracodawcę z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Następnie strona była zarejestrowana jako osoba bezrobotna do dnia 19 czerwca 2011 r. Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. A. W skardze powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Skarżący zakwestionował stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Dodatkowo wskazał na niekonstytucyjność interpretacji przepisów zaprezentowanych przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. poz. 1456 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazane wyżej świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 623 zł (art. 16a ust. 2). Poza sporem pozostaje, że w przypadku skarżącego warunek ten został spełniony. Niekwestionowanym jest również, że S. A. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, oraz że nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 16a ust. 8 ustawy. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając niniejszą sprawę stanęło na stanowisku, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Przyjmując przy tym, że fakt pozostawania bezrobotnym wyklucza uznanie zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 16a ust. 1 ustawy nie określa czasu, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. W każdym indywidualnym stanie faktycznym należy zweryfikować, czy da się wyodrębnić związek przyczynowy między ustaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z realną pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, a więc do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1028/13). Jak wynika z uzasadnienia skargi, a także treści odwołania, przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych Skarżący otrzymał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w odniesieniu do osób, którym przyznano prawo do świadczenia rodzinnego przed 1 stycznia 2013 r. na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy wyrok dotyczy, zatem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych przyznanych na mocy decyzji administracyjnych na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., a które na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej miały wygasnąć. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że wyrok powyższy nie jest wyrokiem aplikacyjnym, czyli takim, który jednocześnie rozstrzyga, o tym jakie prawo i w jakim zakresie winno być stosowane odnośnie stosunków społecznych, których orzeczenie Trybunału dotyczy (por. M. Florczak-Wątor, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.114-117). Skutkiem tego wyroku może być zatem, zdaniem Sądu, swoiste "reaktywowanie" prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Zdaniem składu orzekającego, wskazany powyżej wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., oprócz bezpośredniego skutku uchylenia przepisów przejściowych, stanowi także wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do pojęcia rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 16a ustawy, do którego odwołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustaleń co do przyczyny ustania zatrudnienia skarżącego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając zasadność złożonego wniosku organ I instancji ustali powyższą okoliczność i na jej podstawie - z uwzględnieniem wykładni art. 16a ustawy zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku - oceni, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w powyższym przepisie.