I SA/Wa 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.J. i E.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz W.J. i E.J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] marca 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku W.J. i E.J. o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego własność [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], o łącznej pow. [...] m2, przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], udział [...], jest uzasadnione w innej wysokości, orzekło ustalić opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w wysokości [...] zł od 1 stycznia 2017 r. W.J. i E.J. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ww. orzeczeniem. W.J. i E.J. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2017 r. W.J. i E.J. pismem z 2 lutego 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie z [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną. Zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Wniosek taki składa się przeciwko właściwemu organowi (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym. W drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym (essentialia negoti stosunku użytkowania wieczystego) i to bez względu na źródło powstania samego prawa (umowa, decyzja, ustawa). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat. Zatem spory w przedmiocie ustalenia opłat czy zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych. (por. uchwały Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94 i z 25 sierpnia 1995 r. sygn. akt III CZP 96/95 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05 i z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06). Przedmiotowa skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydanego w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Orzekający w sprawie skład przychyla się do tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie. Dotyczy to również orzeczeń wydanych w postępowaniach prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Przepis art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Mimo, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w k.p.a., to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi art. 3 p.p.s.a. Wydane przez Kolegium postanowienie nie jest zatem postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Powołany katalog kognicji sądów administracyjnych rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak wśród przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie sposób odnaleźć normy kompetencyjnej (ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych podejmowanych w postępowaniu, którego przedmiotem jest cywilnoprawny spor związany z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia znalazło swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.