I SA/Wa 391/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. L. i J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr 4820/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda") po rozpatrzeniu odwołania J. L. i Z.L. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 4 grudnia 2023 r. nr 4820/2023, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 19 września 2023 r. nr 676/SD/2023 o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret". Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przeszła ona na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. 1950, Nr 14, poz. 130). Zgodnie z poświadczonym odpisem zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. Sekcji IX z dnia 23 kwietnia 1971 r., Nr Ł. dz. [...], tytuł własności przedmiotowej nieruchomości, o powierzchni 163,51 m2, uregulowany był na imię F. i L. małżonków S. w równych częściach niepodzielnie, na mocy aktu z dnia 2 sierpnia 1934 r. nr 50. Z powołanego wyżej zaświadczenia wynika także, że w dniu 25 września 1947 r. pod Nr dz kw [...] wpłynął wniosek wraz z wypisem aktu notarialnego z dnia 18 września 1947 r. Nr rep. [...] na mocy którego F.S. sprzedał M.S. i K.M., w równych częściach niepodzielną połowę ww. nieruchomości. Postanowieniem z 2 czerwca 1949 r. został wyznaczony wnioskodawcom termin do usunięcia przeszkody wpisu i złożono wniosek powyższy do Archiwum pod Nr Ar [...]. W dniu 5 sierpnia 1950 r. pod Nr dz kw [...], dz kw [...] wpłynął wniosek wraz z wypisem aktu notarialnego z 29 lipca 1950 r. Nr rep. [...], na mocy którego K.M. 1/4 części przedmiotowej nieruchomości sprzedał M.S. Postanowieniem z 8 sierpnia 1950 r. wniosek powyższy pozostawiono bez dalszego biegu i złożono do Archiwum pod Nr Ar [...]. Postanowieniem z 10 lutego 1969 r. wpis z powyższych wniosków dz. kw [...] i [...] został odmówiony. Wnioskiem z 7 stycznia 2022 r., uzupełnionym pismem z 16 listopada 2023 r., Skarżący, będący następcami prawnym M.S. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z 19 sierpnia 1997 r., sygn. akt [...] oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z 14 czerwca 2018 r., Rep. A Nr [...]) wystąpili, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za udział ½ w prawie własności za przejętą dekretem przedmiotową nieruchomość. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent decyzją z 19 września 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 4 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "k.p.a.", orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu stwierdził, że uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie art. 215 u.g.n. jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. W jego ocenie wniosek Skarżących z 7 stycznia 2022 r., który zainicjował wszczęcie postępowania w trybie w art. 215 ust. 2 u.g.n. został złożony przez osobę nieuprawnioną. Na decyzję Wojewody Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego: a) 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji umarzającej postępowanie w kontrolowanej sprawie w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, że następcy prawni poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości w osobach Skarżących nie są stronami postępowania, które skutecznie zainicjowali (niemal dwa lata temu); b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; c) art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchybienie w szczególności: zasadzie legalizmu, zasadzie pogłębiania zaufania obywateli, zasadzie bezstronności i równego traktowania, zasadzie nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2. naruszenie podstawowych zasad państwa prawa, zawartych w szczególności w art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w tym w szczególności: zasady legalizmu, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości, zasady zaufania do organów stosujących prawo, zasady równej dla wszystkich ochrony własności i praw majątkowych, zasady lojalności państwa wobec obywateli, zasady poszanowania interesów w toku; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 215 ust. 2 u.g.n. polegające w szczególności na błędnej wykładni normy zawartej w ww. przepisie, w tym w szczególności przyjęciu, że pojęcie następcy prawnego, o którym mowa w tym przepisie posiada znaczenie inne niż w prawie cywilnym i administracyjnym i ogranicza się jedynie do spadkobierców danej osoby, pomimo że z przytoczonego w uzasadnieniu niniejszej skargi jednolitego stanowiska judykatury (TK, SN, NSA, WSA w Warszawie) oraz doktryny przedmiotu wynika, że następcami prawnymi właściciela nieruchomości dekretowej rozumieniu art. 215 u.g.n. (tj. objętej działaniem dekretu) są w szczególności osoby, które (jak M.S., wstępny Skarżących) w latach powojennych nabyły prawa związane z nieruchomością dekretową - co doprowadziło do bezprawnego umorzenia postępowania, pomimo że spełnione zostały kumulatywnie wszystkie przesłanki determinujące obowiązek wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.; b) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżącym nie przysługuje przymiot stron postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, pomimo że są oni następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości przejętej bez odszkodowania dekretem, a więc osobami, o których expressis verbis mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta, względnie uchylenie obu decyzji w całości; zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...] była odmowa uznania przez organy legitymacji prawnej Skarżących do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Jak słusznie wskazały organy uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie powołanego przepisu jest dawny właściciel lub jego spadkobierca. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że M.S., którego następcami prawnym są Skarżący inicjujący postępowanie odszkodowawcze, aktem notarialnym z 18 września 1947 r. Nr rep. [...] kupił 1/2 niepodzielną połowę przedmiotowej nieruchomości oraz aktem notarialnym z 29 lipca 1950 r. Nr rep. [...] nabył całą współwłasność 1/4 część przedmiotowej nieruchomości z prawami do umówionego wyłącznego użytkowania oficyny murowanej z prawami i ograniczeniami, wypływającymi z dekretu. Jak również okoliczność, że umowa nabycia roszczeń dekretowych do nieruchomości została zawarta po wejściu w życie dekretu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Skarżący nie mogli być uznani za "uprawnionych", do otrzymania odszkodowania, gdyż nie są byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 dekretu. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca ich przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa wywodzą oni z faktu bycia spadkobiercami nabywcy roszczeń dekretowych na podstawie zawartych w dniu 18 września 1947 r. i 29 lipca 1950 r. umów notarialnych. Jak słusznie dostrzegły organy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64) przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) wywodzi się moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować. Uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt [...] przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20). Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. W konsekwencji przyjąć należy, że osoba, która pod tytułem syngularnym nabyła od byłego właściciela – jak miało to miejsce w sprawie, prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie warszawskim, nie mogłaby być uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej jej spadkobiercy (Skarżący) nie mogli być legitymowani do złożenia takiego wniosku. Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżących, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent, nie narusza prawa. Nie naruszyła go tym samym utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy zaskarżona decyzja Wojewody. Mając powyższe na względzie, skarga J.L. i Z.L. jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy.