I SA/Wa 392/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 grudnia 2022 r. nr DO-II.7610.211.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], decyzją z 2 grudnia 2022 r. nr DO-II.7610.211.2022.AB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 7 września 2022 r. nr NW/lV/77200/623/11/05 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. 6510 m2 oraz nr [...] o pow. 1 ha 0670 m2, uregulowane w Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej zwanej "ugn" oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", decyzją z 7 września 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. 6510 m2 oraz nr [...] o pow. 1 ha 0670 m2, uregulowane w Kw nr [...]. [...] S.A. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z 7 Września 2022 r. podnosząc że organ I instancji w toku postępowania naruszył art. 200 ugn w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] w [...]. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 2 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 7 września 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Według art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stanowiła 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść Kw nr [...]. Podstawę ujawnienia własności Skarbu Państwa dla przedmiotowych działek stanowi postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1985 r. Na potwierdzenie wykazania zarządu [...] 5 grudnia 1990 r. [...] S.A. przedłożyły do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1986 r. nr [...] o przekazaniu w zarząd [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych nieruchomości położonej w [...] o ogólnej pow. 53 ha 5070 m2, obejmującej m.in. przedmiotowe działki (załącznik nr 1 do ww. decyzji) oraz o ustaleniu ceny gruntu i opłaty rocznej za zarząd tą nieruchomością. Z powyższego wynika, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przedsiębiorstwo państwowe [...] posiadało 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do przedmiotowej działki. W tej sytuacji spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ugn. Jednakże Minister wskazał, że według art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Jak natomiast wynika z pisma Starosty Powiatu w [...] z [...] grudnia 2018 r. przedmiotowe działki są częściowo zajęte pod drogę publiczną - drogę wojewódzką nr [...]. 5 grudnia 1990 r. ww. droga stanowiła drogę krajową. Powyższe potwierdził również Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. w piśmie z 25 maja 2022 r. Droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Obecnie stanowi ona drogę wojewódzką, co wynika z załącznika do zarządzenia nr 31 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15 grudnia 2021 r. w sprawie nadania numerów drogom wojewódzkim. Skoro zatem część działek nr [...] stanowiła 5 grudnia 1990 r. drogę krajową, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych), to nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Minister wskazał, że na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp" zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Ponadto zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie, ponieważ drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a udp w wersji obowiązującej od 1 stycznia 1999 r. i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt l OSK 1832/11; postanowienie SN z 5 października 2012 r. sygn. akt IV CSK 94/12; postanowienie SN z 8 maja 2015 r. sygn. akt Ill CSK 323/14). Zatem ustalenie przez organ I instancji, że działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. w części były zajęte pod pas drogi publicznej uniemożliwia wydanie przez organ decyzji uwłaszczającej [...] S.A. taką nieruchomością w trybie art. 200 ugn. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda [...] pismem z 30 września 2019 r. oraz z 1 grudnia 2021 r. wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia projektu podziału geodezyjnego przedmiotowych działek nr [...], uzgodnionego z właściwym zarządcą drogi publicznej, w celu zatwierdzenia podziału na podstawie art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 ugn. W odpowiedzi z 9 grudnia 2021 r. [...] S.A. poinformowała, że nie widzi zasadności podziału, ponieważ cała ewentualnie wydzielona droga położona jest w pasie linii kolejowej. Następnie organ I instancji pismem z 16 maja 2022 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek zajętych infrastrukturą kolejową oraz pasem drogi publicznej zachodzi sytuacja opisana w art. 28 ust. 1 udp w postaci skrzyżowania drogi z linią kolejową w poziomie szyn wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn. W odpowiedzi Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. w piśmie z 25 maja 2022 r. poinformował, że opisana sytuacja dotyczy części przedmiotowych działek oraz załączył proponowane linie podziałowe wydzielające pas drogowy drogi publicznej DW [...]. Wobec nienadesłania przez wnioskodawczynię dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego przedmiotowych działek Wojewoda [...] pismem z 23 sierpnia 2022 r. zawiadomił, na podstawie art. 10 § 1 kpa, strony postępowania, że zostało zakończone postępowanie wyjaśniające w sprawie uwłaszczenia [...] w [...]. działkami nr [...], a materiał dowodowy został uzupełniony o wyjaśnienia Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. dotyczące konieczności wydzielenia pasa drogowego drogi publicznej DW [...]. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że organ l instancji naruszył art. 7 kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 kpa w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie art. 7 kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności gdy strona, nawet pomimo wezwań organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Minister podkreślił, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 września 1988 r. sygn. akt ll SA 1947/87). Od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 2 grudnia 2022 r. [...] S.A. w [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w [...], co winno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty [...] S.A. wniosły o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z 7 września 2022 r. oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej; II. zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podając, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uwzględnieniu i wszechstronnej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz oparte zostało na stanowisku prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że żądanie wniosku z 15 listopada 2005 r. dotyczące uwłaszczenia [...] w trybie art. 200 ugn prawem użytkowania wieczystego nieruchomości skarbowych (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...]), oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,6479 (ark. mapy 63) i [...] o pow. 1,0960 (ark. mapy 67), zapisane obecnie w Kw nr [...], odnosiło się do nieruchomości oddanych w zarząd [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, na mocy decyzji z 6 czerwca 1986 r. nr G.II-29/8224/136/86, dla których 5 grudnia 1990 r. nie było urządzonej księgi wieczystej. Żądanie wniosku nie zostało zmodyfikowane do daty wydania zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie mniejszej powierzchni tychże nieruchomości zajętych 5 grudnia 1990 r. jedynie pod teren kolejowy (symbol geodezyjny - Tk). Aby zatem wydać pozytywną dla wnioskodawcy decyzję, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn musiały być spełnione m.in. dwie przesłanki: 1) całe te nieruchomości były 5 grudnia 1990 r. oddane w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu [...] lub określonej jednostce organizacyjnej [...]; 2) w dacie nabycia do całej tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego przez [...], tj. 5 grudnia 1990 r. (data uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa) nie mogło dojść do naruszenia praw osób trzecich. Trafnie wskazał Minister, że druga z opisanych wyżej przesłanek nie została spełniona. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] według stanu na 5 grudnia 1990 r. były w części zajęte pod pas drogowy drogi krajowej nr [...] (uchwała Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych - M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ze zm.). Obecnie jest to droga wojewódzka nr [...] relacji [...] (Załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich – Dz.U. Nr 160, poz. 1071), której zarząd sprawuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. W pasie drogowym tejże drogi znajduje się jezdnia asfaltowa i pobocze (pismo Starosty Powiatowego w [...] z [...] grudnia 2018 r., pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich z 25 maja 2022 r.). Przy czym zgodnie z art. 28 ust. 1 udp budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze skrajni kolejowej, należały 5 grudnia 1990 r. do zarządu kolei. Pozostała część drogi krajowej nr [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. (poza obszarem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 udp) była wówczas zarządzana przez właściwą dyrekcję okręgową dróg publicznych, jako zarząd drogi krajowej w rozumieniu art. 4 pkt 12 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 3 udp. Taką Dyrekcją dla gminy [...] 5 grudnia 1990 r. (gmina ta należała wówczas administracyjnie do Województwa [...]) była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. (L.p. 4 Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej – Dz.U. z 1986 r. Nr 1, poz. 2). Co istotne organ zarządzający drogą – DODP w K. sprawowała zarząd (administrację) gruntem zajętym pod drogę publiczną z mocy prawa na podstawie art. 4 udp (por. uchwała SN z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90). Skoro zatem częścią nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], stanowiące wówczas część pasa drogowego drogi krajowej nr rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., władał w sensie prawnym 5 grudnia 1990 r. zarząd kolei (w granicach obszaru, o którym mowa w art. 28 ust. 1 udp) i w pozostałym zakresie częścią tego gruntu zarządzała w sensie prawnym Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K., to wniosek [...] z 15 listopada 2005 r. zawierający żądanie nabycia z mocy prawa 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego obciążającego cały ten grunt nie mógł zostać uwzględniony. Zasadnie wskazał Minister, że nabycie przez [...] całych tych nieruchomości (działek nr rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r.) naruszałoby art. 200 ust. 4 ugn (naruszenie praw osób trzecich), skoro odebrałoby DODP w K., jako zarządowi drogi krajowej, prawo do zarządzania, z mocy prawa, gruntem zlokalizowanym w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], znajdującym się poza obszarem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 udp. [...] S.A., mimo wezwania Wojewody [...] z 30 września 2019 r. (odebranego 7 października 2019 r.) i z 1 grudnia 2021 r. (odebranego 2 grudnia 2021 r.), nie zmodyfikowały żądania wniosku o uwłaszczenie i nie przedłożyły żadnej dokumentacji wskazującej jakiej części spornego gruntu kolejowego ma dotyczyć postępowanie o nabycie mienia toczące się w trybie art. 200 ugn. Sąd zwraca uwagę, że postępowanie o nabycie mienia w trybie art. 200 ugn toczy się na wniosek [...] S.A. W tej sytuacji wnioskodawca powinien w odpowiedni sposób sformułować żądanie wniosku o uwłaszczenie ograniczając zakres żądania do gruntu stanowiącego teren kolejowy, który był w samodzielnym zarządzie ŚDOKP będącej jednostką organizacyjną przedsiębiorstwa państwowego [...]. Kwestia utrzymywania obecnie przez [...] S.A. powyższej drogi wojewódzkiej w zakresie całego terenu spornych działek nr [...], co skarżący wywodzi z decyzji Wojewody [...] z 12 maja 2020 r. nr 2/2020 o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i związanych z tą decyzją prac modernizacyjnych (pismo [...] S.A. z 9 grudnia 2021 r.) nie ma istotnego znaczenia dla sprawy bowiem uwłaszczenie dotyczy stanu faktycznego i prawnego spornych nieruchomości istniejącego 5 grudnia 1990 r. A w tym zakresie [...] S.A. nie dostosowało żądania wniosku o uwłaszczenie do stanu z daty uwłaszczenia z mocy prawa i nie przedłożyło dokumentacji wskazującej, w jakim zakresie przestrzennym działkami nr [...] (w obszarze, o którym mowa w art. 28 ust. 1 udp) zarządzał wówczas zarząd kolei, a w jakim zakresie pasem drogowym drogi krajowej nr [...] zlokalizowanym w działkach nr [...] zarządzała DODP w K. jako zarząd tej drogi. Wobec tego Sąd uznał, że Minister Rozwoju i Technologii w sposób dostateczny wyjaśnił i ocenił stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w aspekcie przesłanek z art. 200 ugn, a ustalenia organu odwoławczego mają pokrycie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przez co zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.