I SA/Wa 393/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. B. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku G. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1965 r. nr [...] dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że G. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1965 r. nr [...] dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. zawiesiło postępowanie do czasu ustalenia treści kwestionowanej decyzji i wezwało skarżącego do wystąpienia do sądu powszechnego wieczystoksięgowego o wydanie poświadczonej kopii zakwestionowanej decyzji, stwierdzając w uzasadnieniu, iż nie można orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji nie posiadając nawet jej kopii. G. B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium stwierdzając, że art. 77 kpa obciąża organ administracji państwowej - SKO - obowiązkiem zebrania całego materiału dowodowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia uznając, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. A skoro zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2003 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1965 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło to postępowanie. Po rozpatrzeniu wniosku G. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym to wniosku G. B. podniósł, iż nie było podstaw do wydania kwestionowanej decyzji, skoro w aktach dotyczących nieruchomości przy ul. [...] znajduje się szereg dokumentów, których podstawą musiało być orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1965 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że pomimo starań Kolegium tj. pism kierowanych do organów administracji, w posiadaniu których powinno znajdować się wskazane we wniosku orzeczenie, w tym do Archiwum Państwowego W., Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz do Sądu Rejonowego [...], nie udało się uzyskać tego orzeczenia jak również potwierdzić faktu jego wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż dokonując oceny sprawy uwzględniło następujące dokumenty: kopię umowy sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Nr rep. [,...], mocą której T. B. i E. B. kupili nieruchomość położoną przy ul. [...]. W umowie tej nie wskazano numeru działki przy ul. [...] a z akt dotyczących nieruchomości przy ul. [...], z akt sprawy przesłanych do Kolegium przez organ pierwszej instancji wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] należała do zupełnie innych osób, które czyniły starania o jej odzyskanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że wbrew twierdzeniu zawartemu we wniosku, dokumenty nie dowodzą ani nie uprawdopodabniają, że w sprawie zostało wydane orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Gdyby dokumenty te potwierdzały chociażby sam fakt wydania takiego orzeczenia, z zastrzeżeniem, że obok samego wydania musiało ono wejść do obrotu prawnego - co następuje w chwili jego doręczenia stronie, zasadne byłoby rozważenie wszczęcie postępowania o odtworzenie tego orzeczenia w trybie postępowania o odtworzenie zaginionych akt. Należy zaznaczyć, że przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz.279) na własność gminy W. następowało z mocy prawa. Artykuł 2 tego dekretu wprost stanowił, że "Dekret niniejszy stanowi podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy W. tytułów własności gruntów, określonych w art. 1." Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie na gruncie [...] jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną przysługiwał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, prawnemu następcy właściciela, będącemu w posiadaniu gruntu, lub osobie prawa jego reprezentującej, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownikom. Zatem, zdaniem organu, zarówno okoliczność złożenia przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], który to Urząd nie należał do kręgu podmiotów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie, jak również fakt złożenia przez Prezydium Rady Narodowej w W. wniosku z dnia [...] października 1965 r. do Państwowego Biura Notarialnego w sprawie ujawnienia tytułu własności w księdze wieczystej w zbiorze dokumentów nieruchomości przy ul. [...] nie są dowodami wydania i wejścia do obrotu pranego wskazanego we wniosku orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że nie może prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w stosunku do decyzji nieistniejącej jak również takiej, której faktu wydania nie można na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania wykazać. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. B. Skarżący podniósł, że w sprawie bezsporne jest, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] należała do rodziny skarżącego, stanowiąc własność dziedziczną na mocy aktu kupna sporządzonego w dniu [...] marca 1944 r.; nieruchomość ta stanowiła plac niezabudowany o pow. [...] m²; grunt nieruchomości objęty został działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; "wniosek - orzeczeniowy wydany przez Prezydium Rady Narodowej w W. [...] października 1965 r. nr [...] o przejściu nieruchomości na własność ówczesnego Skarbu Państwa." W oparciu o powyższe, skarżący wystąpił z wnioskiem z 19 lutego 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wzruszenia wniosku - orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, na organie administracji państwowej (w tym przypadku SKO w W.) ciąży obowiązek, "...w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nie znalazł żadnego argumentu, który uzasadniłby decyzję utrzymującą w mocy decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1965 r. (w decyzji, zdaniem skarżącego, był ewidentny błąd odnośnie daty orzeczenia). Skarżący podniósł, że jego sprawa dotyczy gruntu nieruchomości [...] oznaczonej d. nr [...], co potwierdza akt kupna oraz zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] maja 1990 r., numeru policyjnego przy ul. [...] nie ma w obu tych źródłowych dokumentach, i nie wiadomo w oparciu o jaki dokument wymienia się nr policyjny [...] powołując się na decyzję ustanawiającą użytkowanie wieczyste dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], a więc, zdaniem skarżącego, jego numer hipoteczny. Zupełnie niezrozumiałe, zdaniem skarżącego, jest dość gołosłowne stwierdzenie z uzasadnienia kwestionowanej decyzji iż: "przy czym z akt sprawy przesłanych do Kolegium przez organ pierwszej instancji wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] należała do zupełnie innych osób, które czyniły starania o jej odzyskanie". Takie stwierdzenie, zdaniem skarżącego, w decyzji organu państwowego budzi poważne zastrzeżenia, ponieważ nie wiadomo, co należy rozumieć pod stwierdzeniem, "z akt sprawy". Mało precyzyjna, a wręcz zagmatwana argumentacja, zdaniem skarżącego, stoi w rażącej sprzeczności z art. 8 i 9 kpa, który wyraźnie nakłada na organ administracji państwowej obowiązek prowadzenia postępowania "w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli", jak również obowiązek odszukania pełnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości oznaczonej d. nr hipotecznym [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1965 r. nr [...], dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, jeśli badana ma być ważność decyzji, taka decyzja musi istnieć, musi być aktem administracyjnym indywidualnym, istniejącym w obrocie prawnym. Decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał, nie dołączył do wniosku o stwierdzenie jej nieważności. 5. Stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., do którego wpłynął wniosek G. B. o stwierdzenie nieważności decyzji, która nie została dołączona do tego wniosku, zgodnie z art. 77 § 1 kpa zwróciło się do Archiwum Państwowego W., Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Sądu Rejonowego [...] o przesłanie do akt sprawy decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się strona - jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uzyskało odpowiedź, że archiwa te decyzji takiej nie posiadają. 6. Skoro zatem ani G. B., który wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji takiej nie przedstawił, ani organ pomimo poczynionych starań decyzji takiej nie uzyskał, prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie może prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do decyzji nieistniejącej, decyzji, której faktu wydania nie można na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania wykazać. 7. Skarżący słusznie stwierdził w skardze, że z umowy sprzedaży znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1944 r. nr rep. [...] wynika, że T. B. i E. B. kupili nieruchomość położoną przy ul. [...]. Podkreślić jednakże należy, że w umowie tej nie wskazano numeru działki przy ul. [...], a zatem z tego dokumentu nie wynika, czy była to nieruchomość położona przy ul. [...]. Skarżący w skardze również wskazał, że bezsporny w sprawie jest "wniosek - orzeczeniowy wydany przez Prezydium Rady Narodowej w W. [...] października 1965 r. nr [...] o przejściu nieruchomości na własność ówczesnego Skarbu Państwa." Wbrew twierdzeniu skarżącego, z treści tego dokumentu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dokument ten jest wnioskiem Prezydium Rady Narodowej w W. [...] października 1965 r. do Państwowego Biura Notarialnego w sprawie ujawnienia tytułu własności w księdze wieczystej w zbiorze dokumentów nieruchomości przy ul. [...] - a nie orzeczeniem. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.