I SA/Wa 393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K., J. K., E. R., M. G., A. K., S. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Naczelnik Powiatu [...] ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1973 r., przejął na rzecz Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń od E. K. niezabudowaną nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha położoną we wsi [...]. Podstawę przejęcia gospodarstwa stanowił przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Od ww. decyzji E. K. złożył odwołanie, w następstwie którego Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a także wyniki przeprowadzonego postępowania, organ uznał, że istniały przesłanki do uznania gospodarstwa składającego się z działek oznaczonych nr nr [...] o pow. [...] ha za opuszczone i przejęcia go na Skarb Państwa. Minister stwierdził, że w znajdującym się w aktach protokole z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1973 r. lustracji gospodarstwa, komisja przeprowadzająca tę lustrację stwierdziła bowiem, że właściciel mieszka od [...] lat w [...], nie uprawia gruntów i nie interesuje się nimi, a na całej powierzchni rośnie samosiew brzozy w wieku około [...] lat. Na skutek złożonej przez E. K. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV S.A. 1709/97 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] zalecając przeprowadzenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Organ wskazał, że świadek M. S. oświadczyła, że posiadała własne grunty w sąsiedztwie gruntów E. K., który użytkował je do czasu, kiedy wyprowadził się do [...]. Z uwagi jednak na swj wiek i upływ czasu nie potrafiła określić kto i w jakim okresie użytkował grunty E. K. Wezwany A. K. nie stawił się, o terminie zawiadomiony prawidłowo, natomiast T. K. już nie żył. Ponadto ustalono, że ojciec E. K., A. K. posiadał we wsi [...] gospodarstwo o powierzchni [...] morgi. Gospodarstwo to użytkował do śmierci, tj. do 1923 r. W 1924 r. jego matka J. K. ponownie wyszła za mąż za S. K. Przed wojną E. K. objął w posiadanie [...] ha gruntu ornego po ojcu, który to grunt użytkował do 1961 r. Z uwagi na fakt, że pracował poza rolnictwem, ziemię w latach 1961-1971 wydzierżawiał miejscowym rolnikom. Na gruncie tym nie było zabudowań. E. K. w czasie pobytu we wsi [...] zamieszkiwał w budynku znajdującym się na działce nr [...], która była własnością matki, tj. J. K. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] września 1976 r., Nr [...]. J. K. gospodarstwo swoje o łącznej pow. [...] ha w 1977 r. przekazała na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Dodatkowe ustalenia wykazały, że dzierżawcy objęli w dzierżawę grunty E. K., które od kilku lat były odłogujące i porośnięte samosiewami. Po wygaśnięciu umów dzierżawy w 1971 r. do czasu przejęcia na Skarb Państwa gruntu nikt nie użytkował. Ponadto, roszczenia E. K. dotyczą działek oznaczonych nr nr [...] z czego działki [...] figurowały na ww., natomiast działki nr [...] stanowiły własność J. K., a działka nr [...] stanowiła własność małż. K. Należy zatem roszczenie ograniczyć do działek nr nr [...], jednak działki te, jak i pozostałe figurujące na wnioskodawcę, co wykazało postępowanie zostały opuszczone przez właściciela i nie były użytkowane, a fakt ten stanowił podstawę do uznania przedmiotowego gospodarstwa za gospodarstwo opuszczone. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył E. K., po rozpoznaniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. W uzasadnieniu organ owoławczy wskazał, iż warunkiem przejęcia gospodarstwa w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) - było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela i zaniechanie uprawy gruntów gospodarstwa w całości lub w większej części przez właściciela, jakiegokolwiek użytkownika lub przez dzierżawcę. Zatem, łączne spełnienie dwóch wyżej wymienionych przesłanek dawało podstawę do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa. Z protokółu z oględzin gospodarstwa z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, iż nieruchomość była opuszczona przez E. K. a grunty nie były uprawiane. Stwierdzono przy tym, że jego właściciel mieszkał w [...], a grunty w latach 1961 -1971 wydzierżawiał miejscowym rolnikom. Następnie, po wygaśnięciu dzierżawy w 1971 r. do czasu przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowego gospodarstwa nikt go nie użytkował. W zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się 3 kopie (z lat 1961, 1965 i 968 r.) umów zawieranych między E. K. a [...] dzierżawcami. Ostatnia umowa wygasła z dniem [...] października 1971 r. W konsekwencji, Minister stwierdził, że zarzuty odwołującego, iż grunty były dzierżawione w chwili ich przejmowania są gołosłowne, albowiem nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami świadczącymi, że przedmiotowe gospodarstwo było w tym czasie właściwie zagospodarowane w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, i że nie było podstaw do jego przejęcia. Decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2004 r. stała się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał na wadliwość zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż nieruchomość była dzierżawiona, a grunt był uprawiany od października 1971 r. do chwili przejęcia. W dniu 31 stycznia 2011 r. zmarł E. K., a w jego miejsce jako skarżący wstąpili A. K., J. K., E. R., M. G., A. K. i S. M. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rowoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu nieważnościowym kontrolowano decyzję Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...], na podstawie której przejęto na rzecz Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń od E. K. niezabudowaną nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha położoną we wsi [...]. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. - o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. (...) (Dz. U. Nr 39, poz. 174), który w ust. 1 przewidywał, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O tym zaś jakie gospodarstwo uznać należy za opuszczone stanowił § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), zgodnie z którym, za takowe uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Warunkiem zatem przejęcia gospodarstwa rolnego w myśl ww. przepisów było łączne spełnienie dwóch przesłanek: faktyczne opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1482/09 Lex nr 745043). W ocenie Sądu, zasadnie organy orzekające w sprawie wywiodły, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż E. K. właściciel gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] opuścił je w 1961 r. i już do niego nie powrócił, bowiem mieszkał w [...]. Słusznie zatem organy uznały, że przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego została spełniona. Faktu opuszczenia nie kwestionował w istocie także sam skarżący, poddał on natomiast w wątpliwość nieużytkowanie gospodarstwa wskazując, że w chwili jego przejęcia ([...] grudnia 1973r.) było ono użytkowane przez dzierżawcę. Jednakże z materiału dowodowego sprawy wynika, iż ostatnia umowa dzierżawy gospodarstwa wygasła z dniem [...] października 1971 r., a w protokole oględzin gospodarstwa z dnia [...] sierpnia 1973 r. stwierdza się, że nieruchomość była opuszczona i nieużytkowana. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał, aby grunty rolne, które ponad wszelką wątpliwość opuścił w 1961 r., a ostatnia umowa dzierżawy wygasła w 1971 r., były po tym czasie uprawniane przez kogokolwiek – użytkownika lub dzierżawcę. Ponadto, należy wskazać, że lustracja nieruchomości dokonana była w porze letniej ([...] sierpnia 1973 r.), w czasie prac polowych, podczas której nie stwierdzono aby takowe prace były prowadzone. Jednocześnie, okoliczności, że uprawiał je na podstawie ustnej umowy K. K., nie potwierdziło postępowanie wyjaśniające. Świadkowie I. i H. S. oświadczyli, że byli dzierżawcami ziemi E. K. w latach 1965-1971. Przy przejmowaniu w dzierżawę, ziemia ta była odłogująca, ale i również całe gospodarstwo E. K. Po zakończonej przez nich dzierżawie, nieruchomości przez kilka lat nikt nie uprawiał. Z kolei, świadek M. S. - właścicielka gruntów w sąsiedztwie gruntów E. K., oświadczyła, iż E. K. użytkował gospodarstwo do czasu wyprowadzki do [...]. Jednocześnie z uwagi na wiek i upływ czasu nie potrafi określić kto i w jakim okresie użytkował potem grunty stanowiące własność E. K. Podnoszenie zatem przez skarżącego zarzutu, że grunt był uprawiany od października 1971 r. do chwili przejęcia jest nieuprawnione, a wskazanie, iż grunt bez pisemnej zgody dzierżawił K. K. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Ponadto, stan gruntu w dacie lustracji jego zagospodarowania przeczy temu twierdzeniu bowiem na całej powierzchni gruntu rósł samosiew brzozy w wieku około [...] lat. Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że poza twierdzeniami E. K., brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na wadliwość ustaleń organu w powyższym zakresie. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organom błędnego ustalenia zaistnienia przesłanek do przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji ----------------------- 6