I SA/Wa 394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17 ust. 1 b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. - dalej jako ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą przyznania J. S. (dalej jako skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – K. S.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości że niepełnosprawność K. S. powstała po ukończeniu przez nią [...] roku życia. Powołał się na treść art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia [...] roku życia. Gdy chodzi o dotyczący tego przepisu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, LEX 1523271) organ stwierdził, iż jest to wyrok zakresowy i nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. skarżącemu J. S. przyznano od dnia [...] maja 2014 r. bezterminowo zasiłek dla opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie - na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.). Jednocześnie organ podał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna (...) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Podtrzymał mianowicie, że prawo wyboru świadczenia przysługuje w razie spełniania kryteriów ustawowych do tych świadczeń, a te w stosunku do wnioskowanego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego zanegował. Skarżący zarzucił ww decyzji naruszenie prawa administracyjnego w tym m.in.: art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucił, iż sam fakt pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna nie skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 poprzez jego nieuwzględnienie i zastosowanie art. 17 ust 1 b ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń (art. 27 ust. 5 ww. ustawy). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżący powołał się na orzecznictwo Sądów Administracyjnych: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyrok WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16; z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 II SA/Łd 348/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lipca 2017 sygn II SA/Op 241/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy. Podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia stanowił art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 ww. ustawy) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2 ww. ustawy). W sprawie nie budzi wątpliwości, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu przez nią [...] roku życia. Organ nie uwzględnił jednak wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej. Zasadnie organ wskazał, że wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Wynika to z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne. Sąd nie podziela zatem stanowiska SKO, że skoro powyższy wyrok TK nie wywołał utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, to art. 17 ust. 1 b ustawy winien być stosowany tak, jakby wyrok Trybunału nie zapadł. Stosowanie bez zastrzeżeń art. 17 ust. 1b ustawy prowadziłoby do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 r. życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jak wskazał TK stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do osób dorosłych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji, na skutek ww wyroku TK nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16; z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16). Z powyższych względów zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy. W sprawie istotna jest też treść powoływanego w skardze, i przez organ, art. 27 ust. 5 ustawy. Skarżący jednoznacznie wskazał, iż wnosi o uchylenie bądź zmianę decyzji dot. prawa do zasiłku dla opiekuna, który niewątpliwie pobiera. Jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., zatem w dacie złożenia wniosku skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Przepis ten nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania wyboru przysługującego stronie świadczenia a wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niego bardziej korzystne, została jasno wyrażona. W tej sytuacji rolą organów było umożliwienie skarżącemu ostatecznego "zrezygnowania" z pobierania zasiłku dla opiekuna. (art. 9 kpa). Fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wymaga to wyeliminowania z obrotu prawnego w pierwszej kolejności decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna a następnie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy. Postępowanie w obydwu sprawach winno być poprowadzone w taki sposób, aby skarżący nie poniósł uszczerbku z powodu nieznajomości prawa. Nadto organy winny mieć na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo doświadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji gdy w obrocie prawnym na datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna, organy winny rozważyć możliwość przyznania mu, za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a zasiłku dla opiekuna. (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 24 maja 2018r. III SA/Kr 353/18). Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione, oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1b, oraz art. 27 ust. 5 ustawy oraz z naruszeniem 8, 9, 12 § 1 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, w związku z art. 135 ppsa, przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., Sąd orzekł jak w sentencji.