I SA/Wa 394/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] dotyczącej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności ww decyzji wojewody z 2009r. było ustalenie, że w dacie mającej miejsce z mocy samego prawa komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. nieruchomość nią objęta nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Organ ustalił powyższe w oparciu o postanowienie o sygn. [...] Ns [...] z dnia [...] września 2015 r., którym Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Cywilny uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., wydane w sprawie o sygn. akt [...] Ns [...], na mocy którego uprzednio ustalono własność Skarbu Państwa jako dziedziczącego ww nieruchomość z mocy ustawy. Minister podkreślił, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 kc) oraz że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 kc). Powyższe zdaniem ministra oznacza, iż wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...] Ns [...], Skarb Państwa w dacie [...] maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie została więc spełniona przesłanka komunalizacji z mocy prawa, a zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w sposób rażący narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą). W skardze Gmina Miejska [...] -Prezydent Miasta [...] zarzuciła ministrowi naruszenie 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie 2) art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a ocena spornej decyzji winna być dokonywana w aspekcie zgodności z przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Wg skarżącej, skoro w dacie wydawania ww decyzji funkcjonowało w obrocie prawnym postanowienie sądu, z którego wynikało, że Skarb Państwa jest spadkobiercą ww. nieruchomości, w stosunku do której Wojewoda prowadził postępowanie administracyjne i które stanowiło podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej, - to decyzji z 2009r. nie można zarzucić oczywistego, tzn. niebudzącego żadnych wątpliwości naruszenia określonego przepisu prawa, bo tego rodzaju naruszenie musi wynikać wprost z decyzji, a nie z okoliczności zaistniałych już po jej wydaniu. Gmina zarzuciła też, że spadkobiercy po M. D. nie ujawnili w księdze wieczystej swoich praw do ww. nieruchomości - winni zatem liczyć się z negatywnymi skutkami cywilnoprawnymi, jak również administracyjnoprawnymi takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody z 2009r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Kwestionowana w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzja "komunalizacyjna" została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia jej w życie tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacja potwierdza przejście z mocy samego prawa prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Dla skutecznego skomunalizowania mienia, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww ustawy z dnia 10 maja 1990 r. istotny jest stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie ustawy, mienie to winno było stanowić wówczas własność państwową, należeć do jednej z jednostek w tym artykule wymienionych, i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98, OSNAP 1999/3 poz. 79). W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że wobec wyeliminowania z obrotu postanowienia Sądu powszechnego, dającego Skarbowi Państwa tytuł do spornej nieruchomości - w dniu 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało do niej prawo własności, w konsekwencji nie mogła ona być objęta nabyciem z mocy prawa przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnośnie zarzutu skargi wskazującego na zaistnienie nowej okoliczności po wydaniu decyzji a nie tkwieniu wady w samej decyzji, a więc w istocie zarzutu co do naruszenia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego - wskazać należy, że jakkolwiek w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 z dnia 9 października 2010r. wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że dane mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, postępowanie komunalizacyjne powinno być wznowione – to jednak następnie kwestia ta została wyjaśniona w wiążącej wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. I OPS 2/12, publ. ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dostępna na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA uznał, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Orzeczenie to ma przełożenie na stan faktyczny niniejszej sprawy, i należy je przez analogię stosować także do orzeczenia Sądu, które zostało następnie uchylone, a które pierwotnie stanowiło podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Dlatego też, ten zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony, a w konsekwencji nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oczywiście gdy chodzi o samo działanie wojewody orzekającego w 2009r. to nie można mu zarzucić że wówczas naruszył on prawo, jednak ostatecznie ex post okazało się, że ww decyzja była wadliwa. W świetle powyższego zdaniem Sądu pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa. W szczególności nie sposób przyjąć, że organ naruszył zasady postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.