I SA/Wa 395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Wnioskiem z 26 października 2017 r. M. N. (Skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) o zaprzestanie egzekucji i częściowe umorzenie długu oraz o rozłożenie na raty pozostałej części należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, która posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Ma trudną sytuację materialną, utrzymuje się z zasiłku w kwocie [...] złotych oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] złotych. Dodatkowo wskazał, że przez lata pił alkohol, jednakże podjął leczenie i już od trzech lat nie pije. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent postanowił: 1) odmówić umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] złotych oraz ustawowych odsetek za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] złotych; 2) odmówić rozłożenia na raty należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] złotych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] złotych; 3) odmówić wstrzymania i zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie opinii dotyczącej sytuacji dochodowej oraz rodzinnej Skarżącego, która została sporządzona na potrzeby postępowania ustalono, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Jest współwłaścicielem 1/3 domu. Sprawa spadkowa jest w toku. Ponosi koszty w postaci opłaty za energię elektryczną w wysokości [...] złotych. Źródłem dochodu Skarżącego jest zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości [...] złotych, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] złotych i dodatek do czynszu w wysokości [...] złotych. Z opinii sporządzonej przez pracownika socjalnego wynika, że choruje on na epilepsję, zaburzenia równowagi, alkoholizm (obecnie jest abstynentem), a koszty związane z leczeniem wynoszą [...] złotych miesięcznie. Skarżący mieszka wraz z żoną z którą jest w separacji orzeczonej sądownie, synem, córką i wnuczką, jednak prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dodatkowo organ ustalił, że Skarżący korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości [...] złotych, zasiłków celowych przyznanych w następującej wysokości: IX - [...] złotych na zakup materiałów na remont domu, X - [...] złotych na zakup opału, od IX-XII po [...] złotych na żywność, X-XII po [...] złotych na leki, XI-[...] złotych na zakup kurtki zimowej, XII-[...] złotych na zakup obuwia zimowego. Organ przytaczając treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U, z 2017 r. poz. 489 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" uznał, że w przypadku Skarżącego brak jest przesłanek do rozważania kwestii zasadności umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na podstawie ww. artykułu z uwagi na brak minimalnego wymaganego okresu, w którym Skarżący dokonywałby wpłat w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, co potwierdza zaświadczenie Komornika Sądowego. Ponadto organ rozważając możliwość zastosowania art. 30 ust. 2 ww. ustawy nie znalazł również postaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego. W ocenie organu I instancji sytuacja dochodowa i rodzinna Skarżącego, w szczególności fakt jego długotrwałej choroby potwierdzonej wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności na stałe - nie jest okolicznością uzasadniającą umorzenie zobowiązań. Argumentując powyższe organ wskazał, że Skarżący od wielu lat nie regulował swoich zobowiązań alimentacyjnych, co doprowadziło w konsekwencji do ogromnego zadłużenia, a co potwierdza zaświadczenie Komornika Sądowego z [...] września 2005 r. Jednocześnie organ wskazał, że Skarżący co prawda nie ma możliwości zdobycia dodatkowego zatrudnienia, jednak otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych przyznawanych w zależności od potrzeb oraz zasiłku pielęgnacyjnego, które nie podlegają zajęciu przez Komornika Sądowego, tym samym nie istnieje obawa utraty tych środków finansowych na skutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Reasumując organ I instancji uznał, że fakt, iż prowadzone egzekucje wobec Skarżącego są od wielu lat bezskuteczne nie oznacza to jednakże przyzwolenia na umarzanie ciążących na Skarżącym zobowiązań alimentacyjnych. Organ odmówił też rozłożenia zadłużenia na raty wskazując, że z uwagi na niskie dochody jakikolwiek system ratalny nie gwarantuje spłaty zadłużenia. A konsekwencją odmowy rozłożenia spłaty należności w ratach jest również odmowa przez organ wstrzymania i zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego. Od powyżej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, wskazując na swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową, a tym samym brak możliwości spłaty zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle art. 30 ust. 2 ww. ustawy decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy do organu, który w ramach uznania administracyjnego rozstrzyga w sprawie - może zastosować ulgę ale nie jest do tego zobowiązany. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie powinien uwzględnić słuszny interes obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Ponadto musi mieć na względzie, że umorzenie należności alimentacyjnych jest instytucją wyjątkową, a jej zastosowanie wymaga istnienia szczególnych okoliczności po stronie dłużnika alimentacyjnego. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, jednakże okoliczności te nie stanowią uzasadnionej przesłanki do umorzenia zadłużenia. Posiadane schorzenia, trudna sytuacja zdrowotna i materialna strony w istocie swej nie nakłada na organ administracji automatycznego obowiązku umorzenia należności, gdyż art. 30 ust. 2 ustawy nie przewiduje by okoliczności takie przesądzały o obowiązkowym umorzeniu należności. Kolegium podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny obciąża rodziców nie tylko, gdy ich sytuacja życiowa i materialna jest dobra, ale także wówczas kiedy są oni pozbawieni stałego źródła dochodu. W związku z tym kłopoty zdrowotne i dochodowe dłużnika, nie mogą stanowić przesłanki do zdjęcia odpowiedzialności za zapewnianie środków finansowych na utrzymanie własnego dziecka. Świadczenia alimentacyjne wypłacane są w zastępstwie osób zobowiązanych do alimentacji, które z różnych powodów nie są w stanie swych zobowiązań regulować samodzielnie. Osoby takie zwykle znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, nie posiadają dostatecznych środków na wywiązywanie się z powstałych zobowiązań wobec dzieci, stąd z czasową pomocą dla ich rodzin wychodzą organy państwa. Jednakże pomoc ta udzielana jest jedynie w zastępstwie osób zobowiązanych do alimentacji, a nie "zamiast" tych osób. Wypłata świadczeń alimentacyjnych przez organy państwa stanowi zatem swoisty kredyt udzielany osobom zobowiązanym do alimentacji, który to kredyt winien zostać przez te osoby spłacony i nie może być traktowana w inny sposób. Konieczność zwrotu wypłacanych świadczeń należy więc traktować, jako podstawową zasadę pomocy państwa w tym obszarze. W przeciwnym wypadku umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej oznaczałoby obarczenie wszystkich podatników osobistym długiem strony. W ocenie Kolegium, istotne jest przy tym, że w niniejszej sprawie dług ten narastał przez wiele lat, a wnioskodawca nie łożył na utrzymanie swojego dziecka, przeznaczając środki, którymi dysponował na zakup alkoholu. Dlatego Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydając rozstrzygnięcie uwzględnił sytuację dochodową, zdrowotną i bytową wnioskodawcy. Organ I instancji rozważył także możliwość zastosowania innych ulg w spłacie zadłużenia w postaci rozłożenia na raty i odroczenia terminu płatności. Zasadnie jednak uznał, że z uwagi na poziom zadłużenia i niskie dochody Skarżącego, brak jest uzasadnienia dla ich zastosowania, gdyż dłużnik nie uzyskuje środków wystarczających na spłatę rat, a odroczenie terminu płatności nie przyczyni się do odzyskania przez dłużnika możliwości płatniczych. Reasumując Kolegium oceniło, że sytuacja strony nie jest na tyle wyjątkowa, aby stwierdzić wystąpienie szczególnych okoliczności, które uzasadniłyby umorzenie należności. Za taką przesłankę nie może zostać uznana sytuacja będąca efektem zawinionych działań zobowiązanego, który przez wiele lat nadużywając alkoholu doprowadził do powstania zadłużenia alimentacyjnego, znacznego pogorszenia stanu zdrowia i utraty możliwości zarobkowania i łożenia na utrzymanie swojego dziecka. Uznanie takiej sytuacji za wyjątkową prowadziłoby bowiem do tego, iż naganne działanie dłużnika byłoby dodatkowo premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, uprzednio spełnianych przez organ na koszt podatnika. Zdaniem Kolegium, umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej do zwrotu należności z tytułu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego jest szczególnie trudna na tle innych dłużników alimentacyjnych. Stan taki powinien być nadto efektem czynników obiektywnych, na które osoba zobowiązana nie miała wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę tutejszego sądu powołując się na swoją szczególnie trudną sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy. organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Ponadto zgodnie z ust. 2 ww. artykułu organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszej kolejności powinno się rozważyć możliwość umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w ust. 1, a dopiero w razie stwierdzenia braku takich przesłanek należy rozważyć, czy występują przesłanki określone w ust. 2 omawianego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo wywiodły, że brak jest przesłanek do rozważania kwestii zasadności umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 1 ww. ustawy z uwagi na brak minimalnego wymaganego okresu, w którym Skarżący dokonywałby wpłat w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, co potwierdza zaświadczenie Komornika Sądowego. Odnosząc się natomiast do decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy zaznaczyć należy, że zapada ona w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 K.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że u podstaw odmowy umorzenia należności legło uznanie, że Skarżący przyczynił się do powstania zaległości alimentacyjnych nie łożąc na utrzymanie dziecka i przeznaczając środki, którymi dysponował, na zakup alkoholu. Oznacza to, że w ocenie organu drugiej instancji rozważając możliwość umorzenia należności winno się brać pod uwagę przyczyny powstania zaległości alimentacyjnych, jak również stopień przyczynienia się osób zobowiązanych do ich powstania. Wykładnia taka jest nieprawidłowa. Z brzmienia art. 30 ust. 2 ustawy wynika, że przed umorzeniem należności należy rozważyć sytuację dochodową i rodzinną osoby zobowiązanej, nie zaś okoliczności dotyczące przyczyn powstania zaległości. Rzeczywiście, z uwagi na treść art. 7 k.p.a. prowadząc postępowanie organ winien mieć na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uwzględnianie art. 7 k.p.a. nie oznacza jednak wprowadzenia nowych, nie wynikających z przepisu prawa materialnego przesłanek jego zastosowania. Przypomnieć należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Za sprzeczne z tą zasadą praworządności należy uznać takie działanie organów, które odmówiły stronie umorzenia należności na podstawie przesłanki, której ustawodawca nie przewidział. W ocenie sądu, naruszenie przez organ prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem wydaniem decyzji odmawiającej umorzenia zaległości. Przyjęcie prawidłowej wykładni oznacza, że rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości organ winien przeanalizować sytuację rodzinną i dochodową wnioskodawcy. W niniejszej sprawie bez wątpienia sytuacja dochodowa i rodzinna Skarżącego nie pozwala mu na zwrot należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżący ma [...] lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Źródłem dochodu Skarżącego jest zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości [...] złotych, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] złotych i dodatek do czynszu w wysokości [...] złotych. Z opinii sporządzonej przez pracownika socjalnego wynika również, że choruje na epilepsję, zaburzenia równowagi, alkoholizm (obecnie jest abstynentem), a koszty związane z leczeniem wynoszą [...] złotych miesięcznie. Podkreślić należy także, że dokonując wykładni art. 30 ust. 2 ww. ustawy i tym samym oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której mowa w tym przepisie, nie można pominąć również, że należy mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także należy ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości. Inne są możliwości spłaty zadłużenia przez osoby np. legitymujące się orzeczeniem o niezdolności do pracy czy też będące w podeszłym wieku, a inne osoby młodej czy w średnim wieku, nie legitymujące się takim orzeczeniem, mającej perspektywy zarobku niekoniecznie na rynku lokalnym. Okoliczności te w ocenie sądu nie zostały rozważone przez organy obu instancji, co uznać należy za naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę zaprezentowane przez Sąd stanowisko i przeanalizują ponownie sytuację rodzinną i dochodową Skarżącego. W takim stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), jak w sentencji wyroku.