I SA/Wa 396/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"/"organ") działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - dalej zwanej "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013r. [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010r. [...] wydanym w sprawie o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położnego w W. przy ul. [...] było nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że do ww orzeczenia SKO z dnia [...] września 2010r. nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego gdyż nie jest to decyzja administracyjna a odpowiednie stosowanie przepisów procedury administracyjnej w tym szczególnym postepowaniu nie oznacza, że sprawa ma charakter administracyjny. Skargę na powyższe postanowienie złożył E. G. (dalej jako "skarżący") zarzucając, że w sprawie doszło do naruszenia: - art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie ; - art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; - art. 145 § 1 ust. 1 i 5 kpa poprzez niewznowienie postepowania zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010r. [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania przed SKO skarżący wskazał opinię Komisji Arbitrażowej PFSRM nr [...] z dnia [...] października 2012r., z której wynika, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste opisanej wyżej nieruchomości był wadliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że ani to postanowienie ani postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. I OSK 843/2005, I OSK 653/2010, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/2006 i postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 , OSP 1998/3 poz. 57). Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa"). Ustawa przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ustawy uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy ww etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ww ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną a czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się określone wprost w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "odpowiednio". Postępowanie to jest koniecznym elementem, otwierającym drogę procesu cywilnego przed sądem powszechnym, jest zatem rodzajem przesądowego mediacyjnego postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego odpowiednio stosuje się określone w ustawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo, że art. 79 ust. 7 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to i tak sprawa ma charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. W orzecznictwie podnosi się, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając co prawda do przepisów kpa – ale tylko w konkretnych przypadkach. Zatem, art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów kpa, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego jedynie charakter quasi-administracyjny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010 r. II SA/Ol 356/2010, LexPolonica nr 2818214). Przyjmuje się, że skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest pogląd, że do oceny zgodności orzeczenia SKO z prawem w pewnych sytuacjach stałby się właściwy sąd administracyjny, a to miałoby miejsce przy przyjęciu dopuszczalności zastosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczenia SKO w ramach procedury administracyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Sąd zwraca uwagę, że organ (a w konsekwencji i Sąd) nie odnosi się do samego zarzutu strony skarżącej jak i do określonej we wniosku i skardze podstawy wznowienia postępowania przed SKO czyli art. 145 § 1 ust. 1 i 5 kpa. Istotą problemu w sprawie niniejszej jest w ogóle dopuszczalność zastosowania w stosunku do omawianego orzeczenia SKO przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania. Charakterystyczne jest przy tym, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, że w tej konkretnej sprawie po orzeczeniu SKO zapadł wyrok sądu powszechnego oddalający powództwo (wyrok w sprawie [...] z dnia [...] grudnia 2011r.). Bez znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy była argumentacja Sądu. Istotne jest natomiast, że w sprawie dotyczącej wypowiedzenia stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wypowiedział się sąd powszechny wydając w sprawie wyrok. Wyrok ten wiąże zarówno strony procesu jak i organ administracji a również Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Pomijając zatem wątpliwą co do zasady ideę dwutorowości postępowania, w którym w sprawie raz byłby właściwy sąd powszechny, a raz sąd administracyjny, dopuszczenie na tym etapie postępowania badania orzeczenia SKO przez sąd administracyjny prowadziłoby do niedopuszczalnej kontroli przez organy administracji a następnie przez sąd administracyjny orzeczenia wydawanego przez sąd powszechny. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 861/2010, LexPolonica nr 2496097, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba podkreślić, że orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie jest konsekwentne i jednoznaczne. Przyjmuje się mianowicie, że skoro przepis art. 79 ust. 7 ugn przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie sposób przyjąć by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą bowiem jedynie decyzji administracyjnej, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem. Stąd przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II Postępowanie kodeksu postępowania administracyjnego zbędne było przez ustawodawcę zaznaczanie, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. I OSK 342/2012, LexPolonica nr 7513989). W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być uwzględniona podnoszona w skardze kwestia dotycząca naruszenia przez SKO przepisów procedury w tym w szczególności art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Zarzuty skarżącego wskazujące na brak odniesienia się organu do kwestii materiału dowodowego, a zwłaszcza nowej opinii przez niego przedstawionej nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż jak już jednoznacznie wskazano, organ w ogóle kwestii materiału dowodowego nie analizował, nie mógł zatem naruszyć przepisu nakazującego odnieść się do poszczególnych dowodów. Kontrolowane w sprawie postanowienie ma bowiem stricte procesowy charakter - negujący zasadność stosowania w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości - przepisów kodeksu postepowania administracyjnego dotyczącego trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.