I SA/Wa 397/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KR VI R 33/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – dalej: Komisja, po rozpoznaniu [...] grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy w przedmiocie weryfikacji decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] stwierdziła nieważność kontrolowanej w postępowaniu rozpoznawczym decyzji dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] i działkę nr [...], obie z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dawne ozn. hip. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. Komisja, działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) - dalej: ustawa, wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] i działkę nr [...], obie z obrębu [...], dla których prowadzona jest Kw nr [...], dawne ozn. hip. nr [...]. Postanowieniem Komisji z [...] lipca 2022 r. zawiadomiono organy administracji i sądy o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. Komisja zwróciła się do Społecznej Rady z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. Zawiadomieniem z [...] lipca 2022 r. Komisja zawiadomiła strony postępowania, tj. [...], Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] i B. K. o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. Powyższe postanowienia i zawiadomienie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Pismami z [...] lipca 2022 r. zawiadomiono Prezydenta [...] o wszczęciu postępowania rozpoznawczego przez Komisję w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zawiadomieniem z [...] listopada 2022 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania rozpoznawczego oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 kpa. Jednocześnie pouczono strony, że zawiadomienie uznaje się za doręczone po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Przedmiotowe zawiadomienie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości [...] listopada 2022 r. Społeczna Rada [...] grudnia 2022 r. przedstawiła opinię dotyczącą decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. Komisja decyzją z [...] grudnia 2022 r., na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej: kpa oraz w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - dalej: dekret w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazała, że przedwojenna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] o pierwotnej łącznej pow. [...] m2, objęta była dawną księgą hipoteczną nr [...] i zabudowana była, według stanu z 1937 r., budynkiem mieszkalnym [...]-kondygnacyjnym i [...]-izbowym. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi: - zabudowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położoną przy ul. [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...]. W dziale II przedmiotowej księgi wieczystej widnieje wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa oraz wpis dotyczący użytkowania wieczystego, na rzecz B. K.. Na przedmiotowej działce usytuowany jest budynek mieszkalny wybudowany w okresie przedwojennym, - niezabudowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położoną przy ul. [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...]. Komisja podała, że pomiędzy obecną powierzchnią nieruchomości, a dawną powierzchnią hipoteczną istnieje rozbieżność wynosząca [...] m2, która wynika z różnych metod pomiarów geodezyjnych wykonywanych na przestrzeni lat. Przedwojennym właścicielem nieruchomości [...] [...] była spółka pod nazwą: "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...] m. [...], na mocy aktu notarialnego z [...] września 1938 r. [...]. Wspólnikami spółki był J. N. i L. N.. [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomość przy ul. [...], dawny nr hipoteczny [...], na podstawie art. 1 dekretu, przeszła na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz.U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43) - dalej: rozporządzenie. W związku z czym termin do składania wniosków upłynął [...] lutego 1949 r. [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek datowany na [...] lutego 1949 r. (data wpływu do organu: [...] luty 1949 r.) pochodzący od [...] o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. Wniosek został podpisany przez "J. N." i opłacony w kwocie [...] zł. [...] lutego 1949 r. do podania dołączono świadectwo Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 1947 r. nr [...], w którym zaświadczono, że nieruchomość [...], wg stanu na 24 maja 1947 r., uregulowana jest jawnym wpisem na imię spółki pod firmą [...]. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1951 r. nr Rep. [...] J. N. i L. N., jako jedyni wspólnicy działający w imieniu i na rzecz spółki pod firmą "[...]" z siedzibą w [...] przy ulicy [...], sprzedali nieruchomość nr hip. [...] przy ul. [...] w [...] o pow. [...] m2, na której znajdował się [...]-piętrowy dom mieszkalny o [...] izbach wraz ze wszelkimi częściami składowymi i przynależnościami nieruchomości, bez żadnych wyłączeń, na rzecz l. W. i R. K., w równych między nimi częściach niepodzielnie, za cenę [...] zł i przenieśli własność sprzedanej nieruchomości, jak i w ogóle wszelkie prawa, przysługujące powyższej spółce do tej nieruchomości. Aktem notarialnym z [...] września 1952 r. nr Rep. [...] R. K. sprzedał całą należącą do niego niepodzielną połowę budynku przy ul. [...] w [...] ze wszystkimi częściami składowymi i przynależnościami oraz prawami i roszczeniami do niepodzielnej połowy "pomieszczonego" gruntu o obszarze [...] m2, bez żadnego wyłączenia, na rzecz I. W. za cenę [...] zł. [...] września 1952 r. przed notariuszem E. M., B. z [...] K. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na sprzedaż niepodzielnej połowy nieruchomości w [...] przy ul. [...], na rzecz I. W.. l. W. w 1951 r. zmienił imię na J. W., zgodnie z odpisem zupełnym aktu urodzenia nr [...] wydanym przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...]. Utracił on obywatelstwo [...] w 1962 r. Postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2004 r. sygn. akt [...], uznano za skuteczne na obszarze Polski postanowienie Sądu Okręgowego [...] w [...] z [...] listopada 1977 r. stwierdzające nabycie spadku po zmarłym [...] maja 1977 r. J. W., przez L. W.. Spadek po L. W. zmarłej [...] lipca 1999 r. w [...] nabyła H. Z. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] września 2003 r. sygn. akt [...]). Aktem notarialnym z [...] czerwca 2006 r. Rep. [...] nr [...] H. Z., w imieniu której działał B. K., sprzedała B. K. (do majątku osobistego) przysługujące H. Z. prawa i roszczenia do nieruchomości w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] wraz z prawami do budynków usytuowanych na tej nieruchomości wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu za łączną cenę [...] zł. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1955 r. nr [...] odmówiło I. W. i innym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...], z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki - fragmenty - znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest na cele publiczne. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium. Minister Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1308/06 oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 1949 r. złożonego przez firmę [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], oznaczonego dawnym nr hip. [...], w pkt [...]. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu zabudowanego położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uregulowanego w Kw nr [...] oraz oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uregulowanego w Kw nr [...], na rzecz B. K. w całości, w pkt [...]. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości [...] zł netto. Zarządzeniem Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] wyrażono zgodę na zbycie nieruchomości Skarbu Państwa przy ul. [...]. Umową z [...] marca 2013 r. Rep [...] nr [...] przekazano w użytkowanie wieczyste działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], na rzecz B. K.. Komisja podała, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka określona w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy bowiem decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Komisja wskazała, że w sprawie doszło do zbycia praw i roszczeń, a w konsekwencji do przyznania statusu strony postępowania dekretowego nabywcom tych praw i roszczeń. Art. 1 dekretu stanowi, że wszelkie grunty usytuowane na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem [...] listopada 1945 r. na własność gminy [...]. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, następcy prawni będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną. Zdaniem Komisji normy materialnoprawnej, określającej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interes prawny w sprawie prowadzonej na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, nie sposób wywieść z przepisów dekretu, które de facto nie kreują tego interesu w żaden sposób, a to właśnie interes prawny jest elementem niezbędnym do przyznania praw określonych w powołanym przepisie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Umowa cywilnoprawna nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom. Komisja zaznaczyła, że dawnym przeddekretowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości była [...], która [...] października 1951 r. sprzedała przedmiotową nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym, na rzecz l. W. (J. W.) i R. K.. Następnie [...] września 1952 r. R. K. sprzedał całą należącą do niego połowę budynku przy ul. [...] wraz ze wszystkimi częściami składowymi i przynależnościami oraz prawami i roszczeniami do przedmiotowego gruntu na rzecz I. W. (J. W.). Dalej spadkobierczyni I. W. (J. W.) [...] czerwca 2006 r. sprzedała wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości hipotecznej [...] - [...] na rzecz B. K.. Prezydent [...] w decyzji reprywatyzacyjnej ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] oraz działka nr [...], obie z obrębu [...], objęte dawną księgą hipoteczną nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, na rzecz B. K.. Organ uznał tę osobę za następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości (czyli za następcę prawnego [...] pod [...] [...]) na podstawie umów notarialnych z [...] października 1951 r., z [...] września 1952 r. oraz z [...] czerwca 2006 r. - zawartych na gruncie prawa cywilnego. A więc uznał, że osoba ta posiada status strony w postępowaniu dekretowym na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa. W ocenie Komisji w świetle powyższych okoliczności, w niniejszej sprawie, istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej, jako nabywca praw i roszczeń do dawnej nieruchomości nr [...] z tytułu zawartych ww. umów notarialnych, mieścił się w pojęciu "następcy prawnego", o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, co w konsekwencji umożliwiałoby nadanie tej osobie statusu strony w postępowaniu dekretowym. Komisja wskazała, że postępowanie z art. 7 ust. 1 dekretu wszczyna się na żądanie strony. Stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treść art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego, którą w tej sprawie jest norma zawarta w art. 7 dekretu. Dla ustalenia właściwej legitymacji osób uprawnionych z art. 7 ust. 1 dekretu konieczne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do pojęcia "dotychczasowy właściciel" oraz "następca prawny" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa. Przy wykładni językowej treści pojęcia "dotychczasowy właściciel" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu nie powinno być żadnych wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które były właścicielami dawnej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu i dotyczy to zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych. Natomiast jeżeli chodzi o drugą kategorię osób uprawnionych, tj. "następców prawnych dawnego właściciela", to dekret nie określa, o jaki rodzaj następstwa prawnego chodzi. W ocenie Komisji pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczy kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach przyznano uprawnienie do złożenia wniosku dekretowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących legitymacji stron w postępowaniu wywołanym wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu podkreślono, że gdy przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, to zastosowanie do tej decyzji ma art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu określający podmiotowy zakres przyznania tego prawa wyłącznie dotychczasowemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Zatem do kręgu osób uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu z art. 7 ust. 1 dekretu nie należą osoby, które nabyły prawa i roszczenia do danej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20, który wskazał, że "należy odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym i że nie zawsze skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego, jeżeli ustawodawca wyraźnie tego nie unormował. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku ostatecznie przesądził kwestię, że sama podstawa cywilnoprawna zawarcia umowy przeniesienia praw i roszczeń w kontekście rozpoznawanej sprawy z art. 7 ust. 1 dekretu, nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Przesądzono, że umowy cywilnoprawne dotyczące przeniesienia praw i roszczeń do dawnych nieruchomości nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20 oraz w wyrokach z 6 października 2022 r. sygn. akt: I OSK 1578/21, I OSK 999/21. Argumentację zawartą w ww. wyrokach Komisja w całej rozciągłości podzieliła i uznała za własną w tej sprawie. Uprawnienie z art. 7 ust. 1 dekretu, jako norma prawa materialnego do bycia stroną w postępowaniu dekretowym zgodnie z art. 28 kpa, nie przechodzi na osoby, które nabyły prawa i roszczenia do nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązująca powołana wyżej materialnoprawna norma nie przewiduje możliwości uzyskania statusu strony w postępowaniu dekretowym na skutek takiej umowy. Prawo do bycia stroną w postępowaniu dekretowym i w konsekwencji ustanowienie na rzecz tej osoby prawa użytkowania wieczystego jest uprawnieniem o charakterze publicznoprawnym, ponieważ ustawodawca przewidział dla tego rodzaju żądania formę decyzji administracyjnej. Prawo to zaś nie ma charakteru cywilnego, ponieważ jest niezbywalnym prawem publicznym. Reasumując Komisja podała, że sformułowanie użyte w art. 7 ust. 1 dekretu "następca prawny dawnego właściciela" rozumieć należy jako osoby, które wstąpiły w ogół praw i obowiązków w drodze dziedziczenia. W definicji tego pojęcia nie mieszczą się zaś osoby, które uzyskały prawa i roszczenia do nieruchomości na skutek umowy cywilnoprawnej o sprzedaży praw i roszczeń. Intencją ustawodawcy dekretu było gratyfikowanie osób, które utraciły prawo własności na skutek uchwalenia przepisów dekretu oraz wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności. l to właśnie owa utrata prawa własności musi być ściśle związana z osobą dawnego właściciela i jego spadkobiercami, a nie z osobami, które nabyły te prawa w drodze czynności cywilnoprawnej. Celu ustawodawcy nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła te prawa i roszczenia. Po stronie wyłącznie dawnego właściciela i jego spadkobiercy występował interes prawny ujęty w art. 28 kpa. Był on podmiotem, który na skutek aktu prawa powszechnie obowiązującego i działania organu administracji, został pozbawiony własności. Nie ma natomiast normy prawa materialnego z której wynikałoby, że nabywcy praw i roszczeń w drodze cywilnoprawnej przysługiwałoby roszczenie dekretowe tym bardziej, że dotyczyło to sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, który utracił własność. Uprawnienia z zakresu prawa publicznego, co do zasady, są utożsamiane ze ściśle określoną osobą o ile nie ma szczególnej normy materialnej, która daje podstawę do przeniesienia uprawnienia. W konsekwencji powyższego, w ocenie Komisji, skoro w stanie faktycznym sprawy dawnym właścicielem nieruchomości była [...], to wyłącznie temu podmiotowi (lub jego spadkobiercom) przysługiwało prawo do bycia stroną w postępowaniu dekretowym, a nie osobie, która w drodze umowy cywilnoprawnej nabyła prawa do tej nieruchomości. Zatem Prezydent [...] w sposób wadliwy uznał, że beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości na podstawie umowy notarialnej zawartej [...] czerwca 2006 r. Tymczasem osoba ta nie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego określonego w decyzji reprywatyzacyjnej. W ocenie Komisji uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby w niej wskazanej, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa. To wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Komisja podkreśliła, że w żadnym stopniu nie oceniała ważności i skutków powołanej umowy w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją Komisji. Na zakończenie Komisja wskazała, że kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, skoro prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie zostało zbyte na rzecz osób trzecich. Jak wynika z działu II Kw nr [...] prowadzonej dla działek nr [...] i nr [...], prawo własności nadal przysługuje Skarbowi Państwa, zaś prawo użytkowania wieczystego – B. K.. Od decyzji Komisji z [...] grudnia 2022 r. B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdyż skarżący jako nabywca roszczeń z dekretu, nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną, bo nie służył mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa pozwalający na wnioskowanie o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, zaś w sprawie nie doszło do żadnego naruszenia prawa, gdyż nie można traktować decyzji reprywatyzacyjnej za wydaną z rażącym naruszeniem, kiedy istnieje odmienna interpretacja danego przepisu, a tym bardziej kwalifikować jako naruszenie prawa o charakterze rażącym; 2) art. 28 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu przez pominięcie, że wniosek dekretowy złożył jeden z dwóch dotychczasowych właścicieli nieruchomości hipotecznej, którzy ponadto uzyskali sądowe i komornicze przywrócenie jej posiadania, więc ich przymiot strony nie może być żadną miarą kwestionowany albowiem w postępowaniu dekretowym występowali jego następcy prawni, do których stosuje się zasady następstwa proceduralnego, objętego treścią art. 30 § 4 kpa, którego Komisja w ogóle nie analizowała, zapominając o różnicach pomiędzy inicjowaniem postępowania (legitymacja strony bezdyskusyjna), a dalszym jego tokiem (następstwo proceduralne); 3) art. 30 § 4 kpa przez niezauważenie, że przedmiotem umów z lat: 1951, 1952, 2006 były prawa i roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu, będące zbywalnymi prawami majątkowymi o mieszanym charakterze z przewagą elementów cywilno-prawnych, więc według reguł sukcesji inter vivos nabywcy tych praw i roszczeń uzyskiwali interes do występowania w postępowaniu dekretowym, a zbywcy tracili legitymację strony takiego postępowania; 4) pominięcie przez Komisję znaczenia normy art. 111a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej: ugn, przewidującej prawo pierwokupu Skarbu Państwa lub gminy [...] przy sprzedaży praw i roszczeń określonych w dekrecie (a nie tylko praw wynikających z decyzji wydanej w trybie tego dekretu), więc twierdzenie Komisji, że brak jest normy prawa materialnego, która pozwala na skuteczny obrót tymi prawami i roszczeniami na gruncie prawa administracyjnego jest bezpodstawny, a okoliczności tej nie przeczy dodanie tego przepisu do ugn w 2016 r., bo zmiana ta wprowadza jedynie wymóg formy notarialnej (ust. 2) i ograniczenie obrotu w postaci pierwokupu po stronie właścicieli gruntu (ust. 1); 5) pominięcie przez Komisję znaczenia normy art. 214c ugn, który od 2020 r. rozszerza przesłanki odmowy dekretowej na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego, dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jeżeli nie było podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, więc a contrario nabycie praw i roszczeń od innej osoby nie może być przesłanką odmowy dekretowej, a tym samym, skoro skarżący zgodnie z przepisami nabył to prawo i uzyskał legitymację strony w postępowaniu dekretowym (reprywatyzacyjnym), to nie było żadnych podstaw do unieważniania decyzji reprywatyzacyjnej; 6) pominięcie przez Komisję znaczenia normy art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, która pozwala uchylić decyzję reprywatyzacyjną nie w każdym przypadku, gdy beneficjentem decyzji jest nabywca roszczeń (czy jego następca prawny), ale jedynie wówczas, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...], więc wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, będącego podstawą każdego systemu norm prawnych, nie sposób przyjąć, że wprowadzając regulację wymienioną w tym punkcie oraz w pkt 4 i 5 uczynił to bez dogłębnego rozważenia problematyki przenoszenia roszczeń dekretowych, w sposób przypadkowy, czego efektem miałoby być ustanowienie norm prawnych w istocie zbędnych; 7) naruszenie reguł związania Komisji, jako organu administracji publicznej, wyrokami sądowymi według reguł art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego – dalej: kpc, tj.: a) wyrokiem WSA w Warszawie z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1308/06 oddalającym skargę na decyzję unieważniającą odmowę dekretową z 1955 r., w której przyjęto, że H. Z. jako spadkobierczyni nabywcy praw i roszczeń dekretowych ma przymiot strony w postępowaniu dekretowym, b) wyrokiem WSA w Warszawie z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt l SA/Wa 1601/07, w którym uchylono decyzję odmawiającą unieważnienia uwłaszczenia spółki [...] odnośnie nieruchomości przy ul. [...], a H. Z. przypisano interes prawny do występowania w tym postępowaniu, c) wyrokiem WSA w Warszawie z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt l SA/Wa 566/10, w którym oddalono skargę spółki [...] na decyzję unieważniającą decyzję uwłaszczeniową i przyjęto legitymację skarżącego do występowania w tym postępowaniu, d) wyrokiem NSA z 31 marca 2009 r. sygn. akt l OSK 490/08 oraz z 30 września 2011 r. sygn. akt l OSK 1630/10, w których oddalono skargi kasacyjne spółki [...] od wyroków z pkt b i c, uznając nabywców roszczeń dekretowych jako strony postępowania dekretowego i uwłaszczeniowego, e) wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...], w którym przesądzono legitymację skarżącego jako powoda z umowy o nabycie praw i roszczeń z dekretu, f) wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z [...]września 2016 r. sygn. akt [...] ze skutkiem tożsamym z wyrokiem z lit. e, - podczas, gdy Komisja zamiast skupić się na analizie uprawnień skarżącego jako powoda i jako strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 7 dekretu (do postępowania rozpoznawczego załączono [...] tomów akt tego postępowania cywilnego) epatowała się wyłącznie wysokością kwot zasądzonych na rzecz skarżącego; 8) art. 64 Konstytucji RP, gdyż podważenie przez Komisję legitymacji skarżącego jako strony, będącego nabywcą roszczeń dekretowych, które jako prawa majątkowe chronione są przepisami tego artykułu, więc obrotu tymi prawami i roszczeniami nie można wykluczyć, ani ograniczyć bez zmiany przepisów prawa, a w obecnym systemie prawa wbrew wywodom Komisji i wyrokom NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2034/20 i kilku podobnym, nie ma regulacji, która zakazywałaby realizacji nabytych roszczeń dekretowych przez ich nabywców, zarówno pod tytułem ogólnym i szczególnym, więc przyjmowanie poglądu przeciwnego na wyjątkowo wątpliwych przesłankach stanowi rażące naruszenie prawa pozwalające na wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego; 9) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy i art. 49 § 2 kpa przez niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu rozpoznawczym albowiem pomimo faktu, że w postępowaniu tym był on jedyną stroną poza dwoma podmiotami publicznymi (Skarbem Państwa i [...]) nie przekazano mu pisemnie informacji o wszczęciu postępowania, a o wydaniu decyzji dowiedział się przypadkiem, już po zamieszczeniu jej w Biuletynie Informacji Publicznej, przez co nie mógł zgłosić wniosków dowodowych, ani przedstawić swojego stanowiska w sprawie; 10) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez niedokonanie analizy obrotu roszczeniem dekretowym, a sprowadzenie go do przytoczenia treści umów z lat: 1951, 1952, 2006, bez uwzględnienia ustaleń Prokuratury Okręgowej w [...] w sprawie o sygn. akt [...] ([...] tomów akt tej sprawy było załączonych do akt postępowania sprawdzającego i rozpoznawczego prowadzonych przez Komisję), obejmującego ponadto zawarcie umowy w 1957 r. i jej sformalizowanie w 2006 r. ze spadkobierczynią l. (J.) W., stanowiącą odkupienie roszczeń zbytych w 1952 r., jak też dokonywanie wyceny obecnej wartości nieruchomości przy ul. [...] przez rzeczoznawcę majątkowego bez uwzględnienia uwarunkowań historycznych i ustalenia, jaki był jej stosunek do wartości zbywanych w poszczególnych latach praw i roszczeń dekretowych na potrzeby potencjalnego stosowania normy z pkt 6, gdy tymczasem nie wzięto pod uwagę, że: a) jeszcze przed złożeniem przez dotychczasowych właścicieli w lutym 1949 r. wniosku dekretowego ponieśli oni we własnym zakresie koszt odbudowy częściowo zniszczonej kamienicy, a następnie zostali w niej zakwaterowani najemcy w trybie przepisów o publicznej gospodarce lokalami, bez możliwości pobierania czynszu rynkowego i z obowiązkiem sprawowania zarządu nieruchomością, a władze budowlane i planistyczne przekazywały w 1946 i 1947 r. stanowisko, że kamienica będzie podlegać rozbiórce do 1955 r. z przeznaczeniem całego okolicznego terenu pod zieleń miejską (park), więc cena z umowy z 1951 r. w wysokości ówczesnych [...] zł odpowiadała cenom rynkowym z tej daty, b) ojciec skarżącego (R. K.) wobec posiadania innej kamienicy w [...] i ograniczeń właścicielskich wprowadzonych w tym czasie zmuszony był odsprzedać połowę swojego udziału w budynku i w prawach i roszczeniach na rzecz drugiego współwłaściciela w 1952 r., c) ojciec skarżącego R. K. odkupił w 1957 r. na podstawie ustnej umowy roszczenia od l. (J.) W. za cenę [...] zł w związku z jego ostatecznym wyjazdem z [...] do [...], a sformalizowanie tej umowy, stanowiącej w istocie zwrotne odkupienie roszczeń przez skarżącego od spadkobierczyni zbywcy za cenę [...] zł uwzględniało fakt, iż cena zakupu została już zapłacona w 1957 r., d) skarżący poczynił już nakłady na nieruchomość pozyskaną decyzją reprywatyzacyjną i aktem notarialnym z 2013 r. w kwocie przekraczającej [...] zł, więc pozostawienie w obrocie wyjątkowo wadliwej decyzji spowodowałoby trudność z ustaleniem podmiotu, od którego mógłby dochodzić rekompensaty tych wydatków, co doprowadziło Komisję do rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie opisanym w powyższych punktach, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, w okolicznościach, w których na podstawie obowiązujących przepisów nie było do tego najmniejszych podstaw. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania rozpoznawczego przed Komisją, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania przed Komisją, w przypadku przyjęcia podstaw do wydania decyzji, określonej w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie Komisji sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania w celu ewentualnego stosowania w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy; 2) zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu wskazała, że w pełni podziela swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji Komisji, które to doprowadziły do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w związku z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa, co stanowi o wystąpieniu przesłanki nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, co w konsekwencji obligowało Komisję do wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Stanowisko Komisji potwierdzają powołane w zaskarżonej decyzji Komisji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt: l OSK 707/20, l OSK 2875/20, l OSK 1717/20, l OSK 2034/20 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2022 r. sygn. akt: I OSK 1578/21, I OSK 999/21. Dodatkowo Komisja na uzasadnienie wywiedzionej argumentacji w zaskarżonej decyzji powołała najnowsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1180/21, I OSK 1363/21, w których to NSA w odmiennym składzie potwierdził, że sama podstawa cywilnoprawna zawarcia umowy przeniesienia praw i roszczeń w kontekście sprawy z art. 7 ust. 1 dekretu nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący pominięcia art. 111a ugn Komisja wskazała, że przepis ten wprowadza istotne ograniczenie obrotu m.in. prawami i roszczeniami wynikającymi z dekretu, w ten sposób, że prawo pierwokupu tych praw i roszczeń zostało ustawowo przyznane na rzecz Skarbu Państwa lub [...]. Notariusz sporządzający umowę sprzedaży tych praw í roszczeń nie bada, czy przenoszone roszczenia są słuszne. Jest on jedynie zobowiązany do poinformowania stron o przysługującym Skarbowi Państwa lub [...] prawie pierwokupu i do przekazania podmiotom wymienionym w art. 111a ugn treści zawartej umowy w celu umożliwienia skorzystania z prawa pierwokupu. Oznacza to, że czym innym jest prowadzenie przez organ dekretowy postępowania z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i wydanie w tym trybie decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz konkretnego podmiotu, a czym innym jest zawarcie umowy cywilnoprawnej nabycia praw i roszczeń w trybie cywilnoprawnym. Przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 7 dekretu art. 111a ugn nie stanowi normy materialnoprawnej do wywodzenia interesu prawnego na podstawie art. 28 kpa. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji reprywatyzacyjnej i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz konkretnego podmiotu - w rozumieniu prawa administracyjnego - a czym innym jest zawarcie umowy cywilnoprawnej i wywodzenie skutków cywilnoprawnych z tej czynności prawnej - w rozumieniu innych gałęzi prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 214c ugn Komisja wskazała, że przepis ten w żaden sposób nie kreuje normy materialnoprawnej do uzyskania statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dekretowym. Zatem pominięcie tego przepisu w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływa na poczynione ustalenia Komisji w zaskarżonej decyzji. Powołany przepis reguluje wyłącznie przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w konkretnych sytuacjach. Nielogiczne jest przyjęcie stanowiska skarżącego, że przepis ten wprowadza regułę, że w innych przypadkach każda inna osoba jest uprawniona do uzyskania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu. Przyjęcie takiego założenia powodowałoby zaś sytuację, że każdy inny przypadek nieobjęty tym przepisem obligowałby organ do wydania pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej. Art. 214c ugn nie wpływa na ustalenia Komisji, że umowa cywilnoprawna z [...] czerwca 2006 r. w żaden sposób nie kreuje interesu prawnego skarżącego (uprawnienia) do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego określonego w decyzji reprywatyzacyjnej. Jeżeli chodzi o zarzut niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu rozpoznawczym Komisja podała, że ustawa przewiduje szczególny tryb postępowania przed Komisją (art. 1 pkt 1). W postępowaniu tym stosowany jest tryb publicznego obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Zawiadomienie lub doręczenie zawiadomienia lub wezwania uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 16 ust. 4 zdanie drugie ustawy). Zgodnie z art. 49 § 1 kpa jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia (...) lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Komisja stanęła na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy dokonała czynności związanych z opublikowaniem zawiadomień o wszczęciu postępowania, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o wydaniu decyzji. Postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości [...] lipca 2022 r. Komisja [...] listopada 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej umieściła informację o zakończeniu postępowania dowodowego. Tym samym strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia swoich żądań. Również decyzja wydana w niniejszej sprawie została umieszczona w sposób prawidłowy w Biuletynie Informacji Publicznej [...] grudnia 2022 r., a strona mogła zapoznać się z jej treścią i wnieść na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co też uczyniła. Nie można zatem twierdzić, że dokonywanie zawiadomień o podejmowanych przez Komisję czynnościach w Biuletynie Informacji Publicznej pozbawiło B. K. inicjatywy dowodowej oraz możliwości brania czynnego udziału w sprawie. W piśmie z [...] maja 2023 r. stanowiącej replikę do odpowiedzi na skargę B. K. wskazał, że w odpowiedzi na skargę Komisja nie odniosła się do ponad połowy zarzutów skargi (m.in. takich zagadnień jak: zasada związania Komisji w niniejszej sprawie powołanymi w skardze wyrokami sądów administracyjnych, złożenie wniosku dekretowego w terminie przez podmiot uprawniony i następstwo proceduralne z art. 30 § 4 kpa, oczywistość naruszenia prawa przy kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego, niedokonanie analizy roszczeniami dekretowymi), w tym do poglądów orzecznictwa i doktryny, które dotychczas skuteczność administracyjno-prawną zbycia roszczeń traktowały jako oczywistość (m.in. orzeczenia o sygn. akt I SA 344/99, I SA 1788/02, Kp 3/15), co jest szczególnie istotne w kontekście pojęcia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a do czego nawiązał Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnioskiem z 6 lutego 2023 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu. W piśmie tym skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd, w trybie art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu w postaci listy H. Z. z [...] kwietnia 2023 r. i projektu umowy darowizny z 1999 r., na okoliczność zawarcia przez I. W. z R. K. umowy nieformalnej w 1957 r. dotyczącej odsprzedaży roszczeń dekretowych za [...] zł i uzgodnieniu przeprowadzenia w przyszłości transakcji sprzedaży w formie notarialnej przez co nie byłoby podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 397/23, na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 397/23 oddalił wniosek dowodowy zawarty w replice do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd uznał, że decyzja Komisji z [...] grudnia 2022 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 kpa, art. 10 § 1, art. 81 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy oraz art. 16 ust. 3 ustawy, a naruszenie to skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w warunkach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd zwraca uwagę, że Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze po upływie ponad 9 lat od uostatecznienia się decyzji reprywatyzacyjnej. Z tym że beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej, jak każdy inny obywatel, nie miał (i obecnie nie ma) obowiązku śledzenia publikacji dokonywanych przez organy administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Poza sporem jest to, że Komisja na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy ma możliwość zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Jednakże celem regulacji z art. 16 ust. 3 ustawy (doręczenie poprzez ogłoszenie publiczne) jest przede wszystkim usprawnienie toku procedowania przed Komisją, czy też poinformowanie przez ten organ społeczeństwa o prowadzeniu sprawy budzącej powszechne zainteresowanie społeczne. Art. 16 ust. 3 ustawy nie stanowi instrumentu pozwalającego organowi na prowadzenie postępowania bez zagwarantowania stronie (osobie fizycznej) prawa do udziału w postępowaniu rozpoznawczym. Przepis ten winien być stosowany racjonalnie, z zachowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej (w zaufaniu do władzy publicznej – art. 8 § 1 kpa, uwzględniając słuszny interes strony – art. 7 kpa). W ocenie Sądu art. 16 ust. 3 ustawy może być stosowany racjonalnie w sprawach, w których występuje duża liczba podmiotów albo w sprawach budzących powszechne zainteresowanie społeczne, gdy w mediach zostało nagłośnione, że Komisja ma zamiar wszcząć postępowanie rozpoznawcze w konkretnej sprawie, a przeciętny obywatel, który korzysta z mediów, mógł bez większych trudności dowiedzieć się, że takie postępowanie będzie w niedalekiej przyszłości wszczęte. Tymczasem w niniejszej sprawie nie było wielu stron postępowania, a sporna nieruchomość nie jest powszechnie znaną nieruchomością [...] związaną, np. z ważnymi wydarzeniami historycznymi, czy pełniącą istotne funkcje o charakterze miejskim lub państwowym. Stroną postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją reprywatyzacyjną był B. K. jako beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej, Miasto [...] z mocy art. 16 ust. 2 ustawy, Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] jako właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...], obie z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dawne ozn. hip. nr [...] – na mocy art. 11 ust. 1 i art. 21 ugn. Wobec tego – zdaniem Sądu – zasadne było zawiadomienie B. K. o wszczęciu postępowania rozpoznawczego na zasadach ogólnych, tj. z zastosowaniem reguł określonych w art. 39 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, aby strona mogła wziąć udział w postępowaniu, w szczególności przedstawić organowi swoje stanowisko w sprawie, odnieść się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, czy złożyć określone wnioski dowodowe. Na dalszym etapie postępowania Komisja mogła zmienić formułę komunikowania się z B. K., po uprzednim pouczeniu strony o tym, że w dalszym toku postępowania będzie stosowała tryb doręczenia z art. 16 ust. 3 ustawy. Lektura akt postępowania rozpoznawczego wskazuje, że Komisja od początku kierowała korespondencję do B. K. za pośrednictwem ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, nie dając skarżącemu możliwości uzyskania wiedzy o wszczęciu postępowania rozpoznawczego, toczącym się postępowaniu rozpoznawczym, a także udziału w tym postępowaniu, w tym możliwości ustosunkowania się, np. do postanowienia Komisji z [...] lipca 2022 r. o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, opinii Społecznej Rady przy Komisji z [...] grudnia 2022 r. Takie działanie Komisji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. B. K., w przypadku racjonalnego zastosowania art. 16 ust. 2 i 3 ustawy, miałby możliwość przedstawienia Komisji stosownej argumentacji prawnej w zakresie niedopuszczalności stosowania przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym trybu nieważnościowego z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy i kwalifikowania decyzji reprywatyzacyjnej, jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, w sprawie prawnie nieoczywistej, gdzie trzeba było dokonać wykładni prawa, odnośnie oceny statusu strony postępowania dekretowego i późniejszego beneficjenta prawa użytkowania wieczystego poprzez ustalenie, czy następcami prawnymi przeddekretowego właściciela spornego gruntu, byli też nabywcy praw i roszczeń z art. 7 ust. 1 dekretu, skoro – jak podniósł w skardze skarżący - już chociażby w prawomocnie zakończonej sprawie sądowej o sygn. akt I SA/Wa 1308/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował legitymacji H. Z. (spadkobiercy singularnego nabywcy praw i roszczeń dekretowych) i R. K. (nabywcy singularnego praw i roszczeń dekretowych) do bycia, w rozumieniu art. 28 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu, stroną postępowania dekretowego (nadzorczego) dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. WSA w Warszawie w wyroku tym zaakceptował stwierdzenie przez Ministra Transportu i Budownictwa w 2005 r., w postępowaniu wszczętym na wniosek powyższych osób, nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 1955 r. o odmowie przyznania I. W. i innym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...], z tego powodu, że orzeczenie to odmawiając prawa własności czasowej rażąco naruszało prawo, w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez nieustalenie zgodnie z planem zabudowy (planem zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenia spornej nieruchomości wg stanu na datę wydania tego orzeczenia. Tę argumentację skarżącego musiałaby wziąć pod uwagę Komisja przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie rozpoznawcze i odnieść się do argumentów strony w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem opisanych wyżej kwestii Komisja w sposób szczegółowy nie rozważyła i nie oceniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem nie wiadomo jaka decyzja zapadłaby w niniejszym postępowaniu rozpoznawczym, gdyby B. K. miał zapewniony udział w postępowaniu rozpoznawczym i przed wydaniem decyzji przedstawił organowi swoje stanowisko w sprawie. Poza tym lektura akt postępowania rozpoznawczego wskazuje, że Komisja kierowała korespondencję listowną w postępowaniu rozpoznawczym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do: Prezydenta [...] (zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego - k. [...] akt adm.), Prokuratora Regionalnego we [...] (postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego – k. [...] akt adm.), SKO w [...] (zaskarżona decyzja Komisji – k. [...] akt adm.), Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa w [...] (zaskarżona decyzja Komisji – k. [...] akt adm.) - nie zaś do osoby najbardziej zainteresowanej w sprawie – B. K.. Zatem Sąd uznał, że Komisja wydała zaskarżoną decyzję z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 81 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy i art. 16 ust. 3 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania B. K. do organu administracji publicznej, z naruszeniem zasady równego traktowania uczestników postępowania rozpoznawczego (na tożsamy problem zwrócił uwagę NSA w wyroku z 18 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2038/21), skutkujące pozbawieniem skarżącego prawa do udziału w całym postępowaniu rozpoznawczym. Niezależnie od powyższego Sąd nie podzieli zaprezentowanego przez Komisję stanowiska, że wydana w niniejszej sprawie dekretowej decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. została wydana w warunkach nieważności z art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu. W "nieważnościowym" tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o wykładnię przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ nadzoru nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Wobec tego, że stwierdzenie nieważności decyzji mogą powodować jedynie najcięższego kalibru jej wady w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10). Sąd ma świadomość, że ukształtowane przez wiele lat orzecznictwo sądowe akceptujące singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych toczących się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. np. pierwsze tego typu sprawy o sygn. akt: I SA 344/99, I SA 3149/01, I SA 1788/02) uległo w ostatnim czasie zmianie (por. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt: l OSK 707/20, l OSK 2875/20, l OSK 1717/20, l OSK 2034/20, I OSK 1578/21, I OSK 999/21, I OSK 1180/21, I OSK 1363/21). Jednakże - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - kwestia takiej, a nie innej wykładni, art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w szczególności pojęcia "prawnego następcy właściciela", o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa, poprzez traktowanie jako strony tylko i wyłącznie spadkobiercy dotychczasowego właściciela gruntu, a nie także singularnego nabywcy praw i roszczeń dekretowych, nie mogła być postrzegana w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. W sprawach z zakresu gruntów [...] Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podnosił, że takie, a nie inne rozumienie przepisu prawa nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 661/19, 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3186/19). Podkreślił to także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 wskazując, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem NSA przyjęcie takiego stanowiska, co do wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa. Wobec tego to, czy B. K. był legitymowany do bycia stroną postępowania dekretowego w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 kpa mogło być ocenione w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, tj. w kategoriach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skoro pojęcie strony postępowania dekretowego jest zagadnieniem materialnoprawnym, a nie procesowym. Zdaniem Sądu przyjęcie przez Komisję, że taka, a nie inna wykładnia danego przepisu prawa, to kwalifikowane, tj. rażące naruszenie prawa godzi w zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności wywodzone z niej zasady: zaufania obywateli do państwa i ochrony praw nabytych. Takie podejście do weryfikacji w postępowaniu nadzorczym, pozostających w obrocie prawnym od wielu lat decyzji ostatecznych, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Trzeba wskazać, że już od pewnego czasu w orzecznictwie sądowym pojawiła się tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał zaznaczył, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji kpa w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako jego naruszenie. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie niniejszej sprawy prymat należało przyznać konstytucyjnym zasadom: zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych. W konsekwencji brak było wystarczających argumentów przemawiających za eliminacją decyzji z [...] grudnia 2012 r. z obrotu prawnego, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zbytni rygoryzm i automatyzm w pojmowaniu przez Komisję, na tle tej konkretnej sprawy, przesłanki rażącego naruszenia prawa doprowadził do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Komisji wydana w oparciu o przepisy o charakterze "nieważnościowym". Wobec tego ocena legalności dokonana przez Sąd odnosiła się do tego, czy Komisja miała podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej poprzez przypisanie Prezydentowi [...] działania w warunkach kwalifikowanego, tj. "rażącego" naruszenia prawa. Zatem poza oceną Sądu pozostawała kwestia takiej, a nie innej wykładni przepisów prawa, a w szczególności ocena, czy decyzja reprywatyzacyjna obciążona jest jakimkolwiek naruszeniem prawa, a zwłaszcza "istotnym" (zwykłym) naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zawarty w replice na odpowiedź na skargę wniosek dowodowy nie mógł być uwzględniony jako wykraczający poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej prowadzonej w niniejszej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Komisja weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Wobec tego, że strony postępowania obecnie mają wiedzę odnośnie tego, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie rozpoznawcze, Komisja poinformuje strony w jakim trybie (zasady ogólne z art. 39 kpa, zasady szczególne z art. 16 ust. 3 ustawy) będzie komunikować się ze stronami, Następnie Komisja rozważy zawieszenie postępowania rozpoznawczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na zawisłą przez Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawę o sygn. akt I OPS 1/23, zainicjowaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich wnioskiem z 6 lutego 2023 r., który na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.) przysługuje przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?". Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu wpisu sądowego, opłaty skargowej od jednego pełnomocnictwa i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).