I SA/Wa 398/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Przemysław Żmich /spr./ Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. F., I. i W. małż. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i W. K. oraz M. F., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...] stanowiących własność Miasta G.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiących własność Miasta G., położonych w G. przy ul. [...], obręb [...], km. [...], oznaczonej jako działki nr: [...] i [...], nr rej [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. I. i W. K. oraz M. F. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1996 r. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z dzielonym gruntem. Wskazali również, iż w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] w sprawie podziału uznano ich za stronę, w podobnym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przekazało powyższy wniosek do rozpoznania według właściwości Wojewodzie [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wnieśli I. i W. K. oraz M. F.. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 KPA wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc, stosownie do art. 28 KPA, tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] było Miasto G., natomiast wnioskodawcy nie mają w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, bowiem nie posiadają tytułu prawnego do spornej nieruchomości, będąc jedynie właścicielami nieruchomości sąsiedniej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/2000, niepubl.) w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ bada przede wszystkim kwestię wstępną jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby występującej z wnioskiem. Podnoszone przez odwołujących się zarzuty, wskazują jedynie na interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu, który należy odróżnić od interesu prawnego, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002, sygn. akt V SA 1123/2001, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Łd 1843/95, niepubl.). W dniu [...] lutego 2005 r. I. i W. K. oraz M. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w G. przy ul. [...]. Powyższa decyzja dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną - orzeczeniem Komisarza Rządu z dnia [...] lipca 1935 r., w której stroną byli właściciele nieruchomości przy [...]. Decyzja podziałowa z dnia 1935 r. jest jednocześnie decyzją ustalającą warunki zabudowy, które pozostały niezmienione do dnia dzisiejszego, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Stroną tego postępowania był J. R., którego spadkobiercami są: I. i W. K. i M. F.. Swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzą z faktu nabycia po J. R. praw wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 1935 r., faktu złożenia wniosku do Miasta G. o dołączenie dzielonego gruntu do ich nieruchomości, zgodnie z powołaną wyżej decyzją, przysługującego im prawa własności wybudowanych z własnych środków garaży oraz budynku, których jedyny dojazd z drogi publicznej stanowi dzielony grunt, a także pozwolenia na budowę garaży – decyzji z 1962 r., zgodnej z decyzją z 1935 r. oraz przepisów art. 8 i art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów prawa budowlanego, w tym par. 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 8 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 46). Zdaniem skarżących pojęcie strony należy wywodzić z treści art. 28 KPA – "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podczas analizy tego przepisu należy brać pod uwagę zapis "lub obowiązku"". W niniejszej sprawie obowiązek ten wynika z ustawowego prawa do zapewnienia dojazdu do garaży, będących własnością skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zwyczajnym, toczącym się przed organami administracji publicznej obu instancji, w tym art. 10, art. 28, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 1, art. 99, art. 105, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 140 KPA. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ odwoławczy, prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązany jest zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium tego postępowania, niezależnie od tego, czy miałoby to wpływ na wynik sprawy (art. 10 § 1 KPA). O wszczęciu postępowania odwoławczego na żądanie jednej lub kilku stron należy zawiadomić wszystkie pozostałe strony (61 § 4 KPA), zwłaszcza w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony (art. 131 KPA). Na organie odwoławczym spoczywa więc z urzędu powinność poszukiwania stron i wzywania ich do udziału w sprawie, w każdym stadium postępowania odwoławczego. W przypadku ujawnionej w toku postępowania odwoławczego (po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji) śmierci którejkolwiek ze stron organ ten obowiązany jest w pierwszej kolejności podjąć czynności procesowe, mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony oraz rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 KPA). Ustalenie tych okoliczności ma bowiem wpływ na wystąpienie w toku postępowania odwoławczego przeszkody, która obliguje organ do zawieszenia postępowania odwoławczego (art. 97 § 1 pkt 3 w związku z art. 140 KPA) oraz podjęcia działań mających na celu usunięcie tej przeszkody, jeżeli za załatwieniem sprawy przemawia interes społeczny (art. 99 KPA). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje natomiast, iż po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] ujawniła się okoliczność śmierci jednej ze stron – B. F.. Wskazuje na to dokonana przez doręczyciela, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji adnotacja "adresat nie żyje". Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] wynika, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zdarzenia tego nie wziął pod uwagę, a zaskarżoną decyzję przesłał za pośrednictwem poczty tylko I. i W. K. oraz M. F.. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów należało więc uznać, że decyzja Ministra [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] została wydana z naruszeniem, zawartych w art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 140 KPA, przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że pozbawienie udziału w sprawie którejkolwiek ze stron stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 KPA. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.