I SA/Wa 399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zastosowanie kary dyscyplinarnej wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., nr Nr [...], orzekającą o udzieleniu pośrednikowi w obrocie nieruchomościami J. H. kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku ze skargą złożoną przez A. J. wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami – J. H. O wszczęciu niniejszego postępowania organ powiadomił pośrednika pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. W trakcie postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że Biuro Obrotu Nieruchomościami X w P., którego właścicielem jest E. D., posługuje się licencją zawodową należącą do J. H. Jak wynika natomiast z oświadczenia pośrednika, od 2006 r. ma on zawartą umowę agencyjną z biurem X i jest autorem umów pośrednictwa, którymi posługuje się owe biuro. Ponadto z oświadczenia wynika, że J. H. wiedział, że biuro X nie zawarło umowy z osobą sprzedającą nieruchomość, którą następnie nabył A. J. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że wiążąc się z biurem X zalegalizował jedynie jego działalność, ponieważ właścicielka biura nie posiada licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Ponadto Komisja Zawodowa ustaliła, że J. H. mieszka na stałe w W. i w czasie kiedy biuro X przeprowadzało transakcję zakupu nieruchomości przez A. J., pośrednik był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie Y w W. na stanowisku dyrektora w pełnym wymiarze czasu pracy, w firmie "Z" Opierając się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisje Odpowiedzialności Zawodowej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 195 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o udzieleniu pośrednikowi w obrocie nieruchomościami J. H. kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. W uzasadnieniu organ powołał się m.in. na przepis art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wskazał, że J. H. w biurze X nie wykonywał czynności pośrednictwa osobiście, ani nie zapewnił bezpośredniego nadzoru nad czynnościami pomocniczymi. Dodatkowo organ wskazał, że pośrednik dopuścił do sytuacji, w której czynności pośrednictwa (w biurze X) wykonywane były przez osoby nie posiadające licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Ponadto wskazał, że J. H. nie był w stanie zapewnić właściwego nadzoru nad czynnościami pomocniczymi wykonywanymi przez przedstawicieli firmy X, bowiem niemożliwe jest sprawowanie właściwego nadzoru nad działalnością kilku firm jednocześnie. Klienci X, Y, A oraz Z narażeni byli na niefachową obsługę. Dodatkowo organ wskazał, że biorąc pod uwagę ile czasu potrzeba na wykonanie czynności pośrednictwa w tym: analizy dokumentów, spotkania z klientami, oględziny lokalu, nie jest możliwe skuteczne i rzetelne prowadzenie kilkudziesięciu ofert w różnych firmach, szczególnie zaś w sytuacji, gdy firmy te oddalone są siebie o ponad [...] km. Podkreślił ponadto, że wnoszący skargę na pośrednika A. J., nigdy nie widział J. H. i nigdy nie miał z nim kontaktu. Jednocześnie Minister wskazał, że biuro X nie podpisało umowy pośrednictwa ze sprzedającą M. B., a jednak oferowało jej nieruchomość podając swoje dane kontaktowe, przy czym oferowanie nieruchomości bez wymaganej umowy pośrednictwa jest niedopuszczalne. Ponadto zgodnie z art. 181 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pośrednik zobowiązany jest do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych, J. H. zaczął doskonalić swoje kwalifikacje dopiero po wszczęciu niniejszego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pośrednik J. H. wskazując, że przygotowywał umowę pośrednictwa, poddał szczegółowej analizie projekt umowy przedwstępnej oraz kierował negocjacjami warunków transakcji. Podał ponadto, że osobiście dokonał inspekcji nieruchomości oraz oceny jej atrakcyjności pod kątem sprzedaży. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W rozstrzygnięciu organ powołał się na ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz wskazał na naruszenie art. 181 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. H. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie m.in.: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez niewyjaśnienie przez Ministra Infrastruktury stanu faktycznego sprawy, czego przejawem było w szczególności nieuwzględnienie okoliczności faktycznych zgłaszanych przez E. D. w piśmie z dnia 23 grudnia 2009 r. oraz M. B. w oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2009 r., co doprowadziło w konsekwencji do wydania w sprawie błędnego rozstrzygnięcia opartego na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych; - art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli błędne przyjęcie, że skarżący osobiście powinien wykonywać czynności pośrednictwa nieruchomościami w firmach: X, Y, Z oraz A; - art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że obowiązkiem skarżącego było doprowadzenie do umowy sprzedaży pomiędzy M. B. a firmą X; - art. 181 ust. 2 ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie stałego doskonalenia zawodowego przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne przyjęcie, że skarżący nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku ustawicznego podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Ponadto skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg jego kariery zawodowej, nałożona na niego kara dyscyplinarna jest zbyt surowa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., a także zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, za popełnienie przez pośrednika w obrocie nieruchomościami – J. H. - przewinienia dyscyplinarnego. W tym miejscu podkreślić należy, że rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia jedynie legalność decyzji administracyjnych nie biorąc pod uwagę słuszności rozstrzygnięcia ani oceny organów wyrażanych w toku postępowania administracyjnego, a także rodzaju zastosowanej kary dyscyplinarnej. Materialną-prawną podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pośrednika w obrocie nieruchomościami zawiera art. 183 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami, który nie wypełnia obowiązków, o jakich mowa w art. 181 tej ustawy - podlega odpowiedzialności zawodowej. Jednocześnie przepis niniejszy zawiera katalog możliwych do zastosowania kar dyscyplinarnych, w tym pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 181 ust. 1 pośrednik w obrocie nieruchomościami zobowiązany jest do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Pośrednik zobowiązany jest jednocześnie do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Przy czym, ust. 2 tego przepisu stanowi, że czynności pośrednictwa, o których mowa w art. 180 ust. 1 i 1a pośrednik wykonuje osobiście, lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze, działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc jednocześnie odpowiedzialność zawodową za czynności wykonane przez te osoby. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżący J. H. był pośrednikiem odpowiedzialnym zawodowo za wykonywanie czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w biurze X w P. kierowanym przez - nieposiadającą licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa nieruchomościami – E. D. Jednocześnie skarżący zatrudniony był w W. (miejscu swojego zamieszkania), w firmie "Y" na stanowisku dyrektora w pełnym wymiarze czasu pracy, w firmie "A" oraz ,,Z". Zgodzić zatem się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pośrednik nie miał możliwości prowadzenia pełnego nadzoru nad działalnością biura X w P. Jak słusznie wskazała Komisja Odpowiedzialności Zawodowej odległość między P. - stanowiącym obszar działalności firmy X - a W. - miejscem zamieszkania oraz stałej pracy skarżącego - jest na tyle duża, że uniemożliwia stały i bezpośredni nadzór nad działalnością biura. A zatem już z powyższego wynika, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisu art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym mowa jest o bezpośrednim sprawowaniu nadzoru nad działalnością osób wykonujących czynności pomocnicze przez pośrednika. W ocenie Sądu zgodzić się należy z opinią Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która stwierdziła, że skarżący nie miał możliwości prowadzenia właściwego nadzoru nad działalnością biura X w P., bowiem nie był on w stanie nadzorować wszystkich czynności wykonywanych przez pracowników przedmiotowego biura, będąc jednocześnie zatrudnionym w dwóch firmach [...] i tu zamieszkując. Sam skarżący, w uzasadnieniu skargi wskazał ponadto, że wszystkie czynności z nabywcą wykonywane w ramach działalności firmy X wykonywane były w soboty. Okoliczność powyższą potwierdza również fakt złożenia skargi przez A. J., który w trakcie wykonywania na jego rzecz usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez firmę X w P. nigdy nie widział, ani też nie miał żadnego kontaktu z pośrednikiem w obrocie nieruchomościami J. H., mimo że to właśnie on powinien był wykonywać wszelkie czynności pośrednictwa na jego rzecz na podstawie zawartej w dniu [...] lutego 2008 r. umowy pośrednictwa. Ponadto wskazać należy, że - jak wskazał Naczelny Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. II GSK 1070/08 - bez względu na to czy pośrednik wykonuje czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przedsiębiorca, czy też w ramach np. stosunku pracy, zobligowany jest do wykonywania tych czynności osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Natomiast organ uprawniony do prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 183 ust. 1 tej ustawy, zobowiązany jest badać czy konkretny pośrednik wykonywał czynności zawodowe określone w art. 180 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy z naruszeniem art. 180 ust. 2 ww. ustawy, a w konsekwencji czy dopełnił obowiązków, które nakłada na niego przepis art. 181 ust. 1 omawianej ustawy. W świetle powyższego wskazać należy, że Minister Infrastruktury orzekając w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zbadał okoliczności o jakich mowa w w/w przepisie art. 180. Również Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w sposób prawidłowy - zdaniem Sądu - ustaliła, iż niewłaściwy nadzór nad działalnością biura X spowodował nieprawidłowości w świadczeniu usług z zakresu pośrednictwa na rzecz A. J., co miało swoje odzwierciedlenie m.in. w przedstawieniu nierzetelnej informacji na temat oferowanej nieruchomości. Za chybiony należy uznać również zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w celu ustalenia stanu faktycznego Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o zbadanie czy pośrednik wypełnił obowiązki określone w art. 181 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do zarzutów dotyczących oświadczeń E. D. i M. B., wskazać należy, że oświadczenia tych osób, zaangażowanych dodatkowo osobiście w sprawę niniejszą tj. właścicielkę biura i sprzedającą nieruchomość - pozostają w oczywistej sprzeczności z oceną dokonaną przez organ na tle okoliczności sprawy abstrahując od tego, że pozytywna ocena pracy skarżącego przez E. D., która podlegała jego kontroli przy wykonywaniu czynności pośrednictwa stanowi paradoks i nie może stanowić dowodu w sprawie. Oświadczenie M. B. w zakresie jego treści pozostaje natomiast bez związku z obowiązkiem stosowania przez skarżącego przepisów prawa. W związku z powyższym uznać wypada, że organ dokonał analizy tych oświadczeń jednakże wysnuł z nich odmienne niż skarżący wnioski. Na aprobatę nie zasługuje także zarzut, że organ błędnie przyjął, iż skarżący wszystkie czynności pośrednictwa powinien wykonywać osobiście. Taka teza nie została postawiona. Przeciwnie, w zaskarżonej decyzji podkreślono, że z materiału dowodowego nie wynika ażeby J. H. osobiście wykonywał jakiekolwiek czynności oraz faktycznie nadzorował osoby czynności te wykonujące. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 180 ust. 3 ugn poprzez błędne przyjęcie, że obowiązkiem skarżącego było doprowadzenie do umowy sprzedaży pomiędzy M. B. a firmą X, wskazać należy, że X nie mogła zawrzeć umowy pośrednictwa nie mając ku temu uprawnień, natomiast niewątpliwie oferowanie do sprzedaży nieruchomości i reklama takiej nieruchomości są czynnościami umowy pośrednictwa sprzedaży co oznacza, iż mogą być wykonane jedynie przez pośrednika w obrocie nieruchomościami. Jeśli natomiast osoby nieuprawnione wykonywały te czynności bez umowy wykonując umowę pośrednictwa, skarżący odpowiada za ich działania dyscyplinarnie tak jak za działania własne z uwagi na łączącą ich umowę agencyjną. Z przyczyn wskazanych przez organ, za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 181 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że J. H. nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku ustawicznego podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Ponad wszelką wątpliwość w aktach postępowania administracyjnego nie ma stosownych dowodów na wykonanie tego obowiązku przez skarżącego. Zarzut nadmiernej surowości kary nie może być przez Sąd uwzględniony z tej przyczyny, że gradacja kary nie może być oceniana przez Sąd. Jej wybór i zastosowanie, gdyż należy do wyłącznej kompetencji Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (patrz wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 454/10). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.