I SA/Wa 40/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki S. S. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], ozn. hip. [...], rej. hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła dawną własność S. S. i objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, przeszła na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Obecnie w skład spornej nieruchomości wchodzą działki: - nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa, - nr [...] stanowiąca własność B. sp. z o.o., - nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa pozostająca w użytkowaniu wieczystym Z. [...], -nr [...] i nr [...] będące własnością komunalną, -nr [...] będąca własnością komunalną z wyłączeniem sprzedanych lokali nr nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...]. wraz z ułamkowymi częściami gruntu oddanymi właścicielom lokali w użytkowanie wieczyste, -nr [...] będąca własnością komunalną, pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] przy [....], -nr [...] i [...] będąca własnością komunalną, pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w W. rozpoznało złożony w trybie art. 7 powołanego dekretu wniosek S. S. i odmówiło przyznania jej prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a korzystania przez wnioskodawczynię z nieruchomości nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydium powołało przepisy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz przepisy art. 21 i 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 ). Orzeczenie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. Pismem z dnia 21 marca 2003 r. spadkobiercy dawnej właścicielki wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Minister Infrastruktury odmawiając decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1964 r. uznał, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, jak również przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Organ nadzorczy podał, że w dacie wydania badanych decyzji dekretowych obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), której - zgodnie z art. 6 k.p.a. - nie można było pominąć przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż art. 54 ust. 1 tej ustawy stanowił, że poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 20 października 1945 r., także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Przepis ten zaś dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonywania zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych, a na terenie miast, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji społecznej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania badanych decyzji był Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto kserokopia decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydana w dniu [...] maja 1963 r. dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta, z której wynika, że dla terenu, objętego również decyzjami dekretowymi, ustalono lokalizację szczegółową pod budownictwo mieszkaniowe Osiedle – "[...]". Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych w art. 3 ust. 2 pkt 4 przekazywała realizację zadań z zakresu budownictwa terenowego, inspekcji budowlanej, zabudowy miast i wsi radom narodowym. W ocenie Ministra Infrastruktury, skoro w badanej sprawie przeznaczenie terenu spornej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, w świetle przepisów ustawy o radach narodowych i ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie mogło być realizowane przez dotychczasowego właściciela to nie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w badanym w trybie nadzoru orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1964 r. i utrzymującej to orzeczenie decyzji z dnia [...] lutego 1964 r. z przepisami dekretu, na podstawie którego zostały one wydane, bowiem właściciel gruntu nie mógł z niego korzystać w sposób dotychczasowy. Spadkobiercy dawnej właścicielki wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując m.in. na fakt, iż w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymującej w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji nie wskazano jako podstawy prawnej art. 54 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a dodawanie po czterdziestu latach do tej podstawy przepisu w decyzji niewymienionego powoduje, iż decyzja Ministra Infrastruktury odnosi się w rzeczywistości do innej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2004 r. Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1964 r. Minister Infrastruktury stwierdził, iż wprawdzie w kontrolowanych w trybie nadzorczym rozstrzygnięciach organy powołały nieprawidłową podstawę prawną, czym naruszyły przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz przepisy k.p.a., jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego i nie dyskwalifikowało rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1964 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. w takim stopniu, że niezbędna jest ich eliminacja z obrotu prawnego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. złożył w imieniu J. T. C. (jednej ze spadkobierczyń dawnej właścicielki nieruchomości) radca prawny M. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub o stwierdzenie jej nieważności. W skardze zarzucono, iż Minister Infrastruktury nie rozważył podniesionego przez wnioskodawców zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organy orzekające na skutek uznania za pozostające bez znaczenia, iż w dacie wydania orzeczenia przez Ministra Gospodarki Komunalnej przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w planie zatwierdzonym w dniu [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną, a nie jak stwierdzono w decyzji z dnia [...] lutego 1964 r. pod budowę osiedla wielomieszkaniowego. Podniesiono ponadto, iż Minister Infrastruktury uznając, że skoro decyzja stanowiąca przedmiot postępowania nadzorczego ostatecznie odpowiada w swoim wyniku prawu, to nie należy stwierdzać jej nieważności, bezzasadnie przyjął, iż w postępowaniu nadzorczym obowiązuje zasada wyrażona w art. 146 § 2 k.p.a. Nadto Minister Infrastruktury, wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wadliwie odniósł się do zarzutu dotyczącego dodania art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości do podstawy prawnej decyzji z dnia [...] lutego 1964 r.. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Skargę podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 19 kwietnia 2004 r. naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia zastosowanie w sprawie trybu uproszczonego przewidzianego w art. 119 – 122 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Zgodnie z art. 119 pkt 1 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego jest stosownie do art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz byłego właściciela, jest także właściciel wykupionego lokalu będącego w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości przejętej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest ustalenie prócz kręgu osób, które są byłymi właścicielami lub spadkobiercami właścicieli nieruchomości, także osób, będących aktualnie właścicielami lokali wykupionych w budynkach zlokalizowanych na nieruchomości. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych sprawy zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury adresowane były m.in. do właścicieli wykupionych lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na spornej nieruchomości, w tym do: K. i J. G. jako współwłaścicieli lokalu nr [...], Z. A.–R. jako właścicielki lokalu nr [...], M. i T. R. jako współwłaścicieli lokalu nr [...], I. W. jako właścicielki lokalu nr [...] oraz P. i R. W.l jako współwłaścicieli lokalu nr [...]. W toku postępowania sądowego stwierdzono jednak, iż przed wszczęciem postępowania nadzorczego i wydaniem kwestionowanych decyzji pięciu współwłaścicieli wymienionych wyżej lokali zmarło. W dniu 30 maja 2002 r. zmarła K. G. (odpis skrócony aktu zgonu k. 609 akt sądowych), w dniu 26 stycznia 2002 r. zmarła M. R. (odpis skrócony aktu zgonu k. 421 akt sądowych), w dniu 3 listopada 2002 r. zmarła I. W. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku k. 360 akt sądowych), a w dniu 29 kwietnia 2001 r. zmarł R. W. (odpis skrócony aktu zgonu k-246 akt sądowych). Spadek po wyżej wymienionych zmarłych nabyli: po K. G. – J. G. G. i T. J. G. (odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia 18 grudnia 2002 r. k. 828 akt sądowych); po M. R. – T. R., M. R. i J. K. (odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia 8 kwietnia 2004 r. - k. 936 akt sądowych); po I. W. – E. W. (kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia 13 stycznia 2003 r. k. 360 akt sądowych); po R. W. – P. W., M. W. i T. W. (odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia 19 lipca 2006 r. k. 830 akt sądowych). O toczącym się przed Ministrem Infrastruktury postępowaniu nadzorczym w sprawie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. nie zostali powiadomieni wszyscy uprawnieni do udziału w postępowaniu administracyjnym następcy prawni zmarłych współwłaścicieli lokali. Nie powiadomiono T. G., J. K., M. R., E.W., M. W. i T. W.. Nie skierowano do nich także podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Wprawdzie E. W. wiedziała o toczącym się postępowaniu, gdyż jak sama stwierdza w skierowanym do Sądu wyjaśnieniu odbierała korespondencję kierowaną do I. W., nie zmienia to jednak faktu, iż nie była ona adresatem zaskarżonych decyzji. Stwierdzono ponadto, że Z. A. –R., będąca również jedną z adresatek zaskarżonej decyzji, w dniu 16 kwietnia 2004 r. na podstawie aktu notarialnego [...] (k. 349 akt sądowych) sprzedała należący do niej lokal mieszkalny nr [...] W. i E. małż. R.. Nabywcy lokalu nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu nadzorczym oraz nie skierowano do nich podjętych rozstrzygnięć. Powyższe oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym powstępowaniem. Organy skupiły się na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, zapominając o przepisach postępowania, przez co pozbawiły osoby posiadające w sprawie interes prawny udziału w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie uniemożliwiły im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Sąd zauważa, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie przez organ sprawy z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a to powoduje konieczność uchylenia przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. i to niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie stwierdzenie wskazanych powyżej wad proceduralnych zwalnia Sąd od oceny zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ustalić krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, w tym wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości oraz sprzedanych lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na spornym gruncie i powiadomić te osoby o wszczęciu postępowania, zapewniając im jednocześnie możliwość wzięcia w nim czynnego udziału stosownie do przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., następnie zaś orzec co do istoty sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.