I SA/Wa 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w jedn. ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przebudowę [...] oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę autostrady [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Pismem z dnia 27 marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność W. K., położonej w jedn. ewidencyjnej [...], ze względu na konieczność przebudowy [...], a także z uwagi na konieczność budowy [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że w związku z realizacją inwestycji pn. "Budowa autostrady [...] na odcinku [...] na obszarze miasta K. oraz gmin [...]" - decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzono projekt budowlany autostrady [...] węzeł [...], na podstawie którego zachodzi konieczność przebudowy urządzeń infrastruktury technicznej. Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przebudowę [...] i budowę [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na brak w aktach sprawy projektu budowlanego, pozwalającego stwierdzić jakie roboty zostały zaprojektowane do wykonania na przedmiotowych działkach oraz nakazał wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie chodzi o przebudowę istniejących urządzeń infrastrukturalnych, czy też jest to budowa całkowicie nowych urządzeń, co w tym ostatnim przypadku wykraczałoby poza hipotezę art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością W. K. poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przebudowę [...] oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury stwierdził, że art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda, na wniosek inwestora, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 2 decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, do którego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Minister Infrastruktury stwierdził, iż obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej musi wynikać z treści decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej. W decyzji o pozwoleniu na budowę określone są zarówno parametry techniczne budowy samej drogi, jak i infrastruktury technicznej ([...], itd.) wraz z określeniem warunków przyłączenia nowej infrastruktury do już istniejącej. Z załączonej do akt sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę autostrady [...] wynika, że w związku z tą inwestycją konieczna jest przebudowa urządzeń obcych (pkt [...] decyzji). Niewątpliwie do takich urządzeń należy m.in. [...] projektowanego odcinka autostrady [..]. Zgodnie z charakterystyką rozwiązania projektowego zawartego w załączniku do ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. - tom [...] "Przebudowa [...]" (str. 7), projektuje się przełożenie [...] na odcinku długości [...] z zabezpieczeniem pod proj. drogą [...]. Prace te przewidziano m.in. na działkach oznaczonych nr [...]. Wobec powyższego, zdaniem Ministra Infrastruktury, zaistniała przesłanka określona w art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., bowiem niewątpliwie z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika obowiązek przebudowy istniejącego [...] poprzez [...] m.in. przez działki nr [...]. Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż pismem z dnia 1 lutego 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zmodyfikował swój wniosek z dnia 27 marca 2007 r., wskazując jedynie na konieczność przebudowy [...]; inwestor odstąpił natomiast od żądania udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie terenu w związku z koniecznością budowy [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do mającego odpowiednie zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W myśl art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że pismem z dnia 5 kwietnia 2006 r. W. K. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z wnioskiem o zaprojektowanie i przebudowanie drogi krajowej nr [...] w celu zapewnienia [...] na jego działki nr [...], uzależniając zawarcie porozumienia dotyczącego przebudowy [...] zlokalizowanego na jego działkach pod warunkiem wyrażenia zgody przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na postulowaną przez niego przebudowę drogi nr [...]. Minister Infrastruktury podniósł, że pismem z dnia 17 maja 2006 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. przesłał do W. K. informację na temat lokalizacji [...] na ww. działkach, a następnie pismem z dnia 30 czerwca 2006 r. Kierownik [...] Biura [...] Sp. z o.o., działający w imieniu inwestora, zwrócił się do W. K. o zajęcie stanowiska w sprawie proponowanych rozwiązań projektowych dotyczących przebudowy [...]. W oświadczeniu [...] Biura [...] Sp. z o.o. z dnia 25 sierpnia 2006 r. stwierdzono, iż W. K. po zapoznaniu się z przedstawionymi mu rozwiązaniami projektowymi nie wyraził zgody na podpisanie stosownego porozumienia w sprawie [...]. Wobec powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że rokowania w sprawie przebudowy [...] na przedmiotowych działkach zostały prawidłowo udokumentowane. Brak zgody właściciela jest wystarczającą przesłanką do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, albowiem uniemożliwia to czasowe objęcie w posiadanie przez inwestora spornej nieruchomości. Wojewoda [...] zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do uporządkowania terenu i przywrócenia go do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu korzystania oraz do wypłacenia na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowania odpowiadającego wartości zaistniałych szkód, w razie braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K.; zarzucając: • naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędne zastosowanie, mimo że nie doszło do ziszczenia się w przedmiotowej sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie, albowiem zgodnie z art. 30 przesłanką wydania decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest wyrażony w pozwoleniu na budowę drogi publicznej obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej jak również brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych; decyzja o pozwoleniu na budowę autostrady swym rozstrzygnięciem nie obejmowała przedmiotowych działek, nie statuowała też obowiązku przebudowy [...] istniejącego na tych działkach; z właścicielem tych działek nie były prowadzone negocjacje ani rokowania dotyczące przebudowy istniejącego na nich [...]; • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, albowiem zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie wykazują, by Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad prowadziła ze skarżącym rokowania w sprawie udostępnienia działek; ponadto organ poczynił ustalenia w oparciu o plan [...] zaprojektowany po wydaniu przez Wojewodę pozwolenia na budowę autostrady – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w jedn. ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na [...]. Zdaniem Sądu, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości; został ustalony zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a przepisy prawa materialnego zastosowane do poczynionych ustaleń, zostały zastosowane prawidłowo. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przewiduje możliwość ograniczenia na wniosek inwestora, przez właściwego wojewodę, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej i jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek. Obowiązek wykonania przebudowy istniejących urządzeń musi wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi oraz właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ich przeprowadzenie. Z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki zostały spełnione. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że obszar oddziaływania budowy autostrady, oprócz nieruchomości, na których ma być zlokalizowana autostrada obejmuje również, m.in., nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], położone w obrębie [...], na których projektowana jest przebudowa urządzeń związanych z realizacją celu publicznego. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Projekt budowlany przewiduje na działkach nr [...]. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, iż inwestycja obejmuje m. in. budowę i przebudowę urządzeń obcych. Do takich urządzeń należy m. in. [...] również przez przedmiotowe działki. Z załącznika do decyzji Wojewody [...] nr [...], w którym zawarty jest zakres prac dotyczących [...] wynika, że prace prowadzone na działkach nr [...] polegać będą na [...] na wymienionych działkach, z zabezpieczeniem go pod projektowaną drogą [...] na działkach nr [...]. Zatem spełniona została pierwsza z przesłanek wynikających z art. 30 § 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W aktach sprawy znajduje się pismo W. K. z dnia 5 kwietnia 2006 r., którym zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z wnioskiem o zaprojektowanie i przebudowanie drogi krajowej nr [...] w celu zapewnienia [...] na jego działki nr [...], uzależniając tym samym zawarcie porozumienia dotyczącego [...] na jego działkach od wyrażenia zgody przez Generalną Dyrekcję na postulowaną przez niego przebudowę drogi. Odpowiadając na powyższy wniosek skarżącego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przesłała W. K. informację na temat [...] na powyższych działkach, zaś Kierownik [...] Biura [...] Sp. z o. o., działający w imieniu Generalnej Dyrekcji, zwrócił się do skarżącego o zajęcie stanowiska w sprawie proponowanych rozwiązań projektowych dotyczących [...]. Jednakże z oświadczenia [...] Biura [...] Sp. z o. o. z dnia 25 sierpnia 2006 r. wynika, że W. K. po zapoznaniu się z przedstawionym w dniu 29 czerwca 2006 r. rozwiązaniem projektowym dotyczącym wykonania[...] na jego działkę odmówił podpisania porozumienia [...]. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2007 r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że działki o numerach: [...] stanowią własność W. K., zatem konieczna jest jego zgoda na przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej przebiegających przez przedmiotowe działki. Skoro brak jest takiej zgody ze strony właściciela przedmiotowych nieruchomości, zatem spełniona została również druga przesłanka wynikająca z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji dokonały prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wyjaśniając dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy, zapewniając przy tym skarżącemu czynny udział w postępowaniu i umożliwiając mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8