I SA/Wa 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiającą A. W. (dalej jako: skarżący) nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości powstało na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1974 r. znak [...] przyznającej R. W. w zamian za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Uznano zatem, że skarżący jako syn R. W. na mocy art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) jest uprawniony do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż to pierwsze zostało ustanowione w zamian za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Gdy chodzi o prawa do spadku, organ ustalił, że po R. W. spadek nabyli: żona Z. W. i dzieci A. W. i E. P. po 1/3 części każde z nich. Nieruchomość spadkowa opisana w księdze wieczystej nr [...] stanowiąca działkę nr [...] została następnie podzielona na dwie osobne działki: nr [...] i [...] i notarialną umową z [...] grudnia 1992 r. podzielona przez spadkobierców na dwie nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym. Z. W. swoje prawo użytkowania wieczystego przekazała dzieciom po połowie, każde z rodzeństwa swój dotychczasowy udział w ww prawie do ww działek przekazało sobie nawzajem w ten sposób, że ostatecznie A. W. nabył prawo użytkowania wieczystego całej działki nr [...], a E. P. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Uzasadniając decyzję odmowną organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ustawy - przekształcenie następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a lub ich następców prawnych przy czym przyjął, iż przepis ten umożliwia nieodpłatne przekształcenie jedynie na rzecz następców prawnych pod tytułem ogólnym. Uwzględniając umowę zawartą przez spadkobierców R. W. organ przyjął, że skarżący jest uprawniony do nieodpłatnego przekształcenia tylko w zakresie udziału nabytego w spadku po ojcu (w [...]), a w pozostałym zakresie uznał, iż jest następcą prawnym pod tytułem szczególnym, a to uniemożliwia nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazał także na postanowienie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt Ts 104/09, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednoznacznie, iż sytuacja prawna sukcesorów prawa użytkowania wieczystego nie jest identyczna, gdyż art. 5 ustawy wyodrębnia kategorie użytkowników wieczystych, które wymagają potraktowania w sposób szczególny i daje im prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność bez ponoszenia opłaty za przekształcenie. Trybunał wyjaśnił, iż jest to swoista rekompensata dla użytkowników wieczystych, którzy utracili uprzednio prawo własności i przyjął, iż "pojęcie »następcy prawnego« użyte w art. 5 ustawy musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Czymś innym, jak wskazał organ, jest natomiast prawo do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zgodnie z art. 1 tej ustawy nie zawiera ograniczeń (przywołał wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/W a 658/08, LEX nr 517981 i wyrok NSA z 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1752/07, LEXnr 526558). W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].09.2016r. Zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 kpa i art. 1 ust 1 a pkt 1, art. 5 ustawy. W uzasadnieniu podniósł, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości uzyskał jego ojciec, tj. R. W. - w zamian za przejętą przez Skarb Państwa przed dniem 5.12.1990r. nieruchomość przy ul. [...] w [...] i podkreślił, że jest jednym ze spadkobierców, którzy dokonali pomiędzy sobą swoistego działu spadku (poprzez podzielenie nieruchomości na dwie części i wzajemne przekazanie udziałów). Powołując się na przywołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i NSA skarżący podniósł, że art. 5 ustawy ma stanowić podstawę do szczególnego potraktowania osób, które nabyły prawo wieczystego użytkowania nieruchomości w zamian za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości, a także ich następców prawnych. Zaznaczył przy tym, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym jego siostra uzyskała wcześniej nieodpłatnie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W skardze podkreślił ponadto, że treść art. 5 ustawy jest tożsama z treścią uprzednio obowiązującego art. 6 ust 1 pkt 3a ustawy z dnia 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. 2001 r., nr 120, poz. 1299). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 5 pkt. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 4 ustawy i jako taki musi być interpretowany ściśle. Z przepisu tego wynika, że dla nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konieczne jest uprzednie uzyskanie użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Stan faktyczny i prawny kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości. W art. 5 ustawy ustawodawca wyróżnił dwie kategorie użytkowników wieczystych, które wymagają potraktowania w sposób szczególny. Uprzywilejowanie określonych w nim podmiotów polega na przyznaniu im prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność bez ponoszenia opłaty za przekształcenie. Jest to swoista "rekompensata" za utratę prawa własności i uzyskanie w ramach odszkodowania słabszego niż prawo własności prawa na rzeczy cudzej w postaci użytkowania wieczystego. W kontrolowanej sprawie skarżący jest jednym ze spadkobierców osoby, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za przejęcie przed określoną datą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Sporne pozostaje jedynie, czy w okolicznościach sprawy dokonanie umownego "działu spadku" po ww pierwotnym użytkowniku wieczystym, który uzyskał to prawo użytkowania wieczystego w zamian za utratę prawa własności nieruchomości – spełnia kryteria ustawowe. Oceniając negatywne stanowisko organu nie można pominąć, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem wchodziło w skład spadku po R. W., tj. poprzedniku prawnym skarżącego. Prawo to, wraz z nieruchomością zostało podzielone pomiędzy współspadkobierców ww, co skutkowało powstaniem dwóch niezależnych nieruchomości wieczystoksięgowych obciążonych prawem użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy jeden ze spadkobierców pierwotnego użytkownika wieczystego (tj. siostra skarżącego) uzyskał przekształcenie swego prawa w prawo własności, zaś złożony w tym samym czasie wniosek drugiego spadkobiercy pierwotnego użytkownika wieczystego został rozpatrzony negatywnie, pomimo iż co do zasady treść przepisu regulującego omawiane kwestie nie ulega zmianie. Uwzględniając ten szczególny stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd uznał, że objęta kontrolą decyzja negatywna wypacza ideę przyświecającą ustawodawcy. Pomijając kwestię zasady równości wobec prawa, trzeba przyjąć, że sporne prawo jakkolwiek co do części udziałów zostało nabyte przez skarżącego w ramach czynności cywilnoprawnej – to jednak pochodzi od nabywców, którzy uzyskali je (tak jak sam skarżący gdy chodzi o jego udział) w ramach sukcesji generalnej. Wspólność masy spadkowej ma charakter tymczasowy. Dokonanie podziału spadku i wzajemnego przeniesienia pomiędzy uprawnionych współspadkobierców udziałów w użytkowaniu wieczystym nabytych w ramach sukcesji generalnej nie może wykluczać przyznanego spadkobiercom (następcom prawnym) prawa nabytego w ramach hipotezy normy zawartej art. 1 ust 1 a pkt 1 ustawy. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że spadkobiercy R. W. mogliby uzyskać nieodpłatnie prawo własności w miejsce prawa użytkowania wieczystego o ile wystąpiliby z takim wnioskiem jako współużytkownicy wieczyści działki nr [...] bądź powstałych z jej podziału geodezyjnego działek [...] i [...]; zaś po dokonaniu podziału ww działki nr [...], już jako indywidualni użytkownicy wieczyści z prawa takiego skorzystać by nie mogli. Przy czym, jak zaznaczono, jeden ze spadkobierców (siostra skarżącego) prawo takie uzyskał na mocy decyzji osobnej decyzji administracyjnej (w aktach sprawy). Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza porządek prawny. Będący aktualnym użytkownikiem wieczystym części nieruchomości współspadkobierca ustawowy pierwotnego użytkownika wieczystego, ma prawo do nieodpłatnego nabycia prawa własności w ramach art. 5 pkt 1 ustawy nawet wówczas gdy poszczególne udziały w użytkowaniu wieczystym nabył od pozostałych spadkobierców pierwotnego nabywcy tego prawa. Dział spadku czy umowa cywilnoprawna pomiędzy spadkobiercami ustawowymi nie może bowiem wykluczać założenia ustawodawcy co do uprzywilejowania podmiotów (i ich spadkobierców) w nieodpłatnym nabyciu prawa użytkowania wieczystego w zamian za odjęcie prawa własności nieruchomości w ramach hipotezy normy z art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy; w szczególności że, jak wskazano wyżej, stan współwłasności, w tym stan współwłasności wynikający ze spadkobrania – jest uznawany za stan przejściowy. Wzajemne uregulowanie praw do spadku (masy spadkowej) przez spadkobierców ustawowych nie może wykluczać samo przez się uprzywilejowania ustawowego zastrzeżonego dla sukcesorów generalnych. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegały zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W ocenie Sądu organy naruszyły bowiem art. 5 ustawy w zw. z art. 1 ust 1 a pkt 1 ustawy. Sukcesji wynikającej z działu spadku pomiędzy sukcesorami generalnymi nie można bowiem utożsamiać z sukcesją pod tytułem "szczególnym", o jakiej mowa w orzecznictwie na które powoływał się organ w zaskarżonej decyzji (np. w sprawie I OSK 1752/07, LEX nr 526558). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przyjąć, iż skarżący spełnia ustawowe kryteria do nieodpłatnego przekształcenia swego prawa w prawo własności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa z uwzględnieniem § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).