I SA/Wa 402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz D. J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o odmowie nadania D. J. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 7 maja 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, przeprowadzając na wniosek D. J. postępowanie kwalifikacyjne o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym wymaganego przygotowania do zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami, ze względu na ukończenie przez kandydata studiów podyplomowych nie spełniających minimum programowego dla studiów podyplomowych z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, ogłoszonego w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI Nr 23, poz. 251). Ponadto organ stwierdził, że studia podyplomowe ukończone przez kandydata, zakończyły się 30 września 2004 r., czyli przed wejściem w życie pierwszego minimum programowego dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, tj. przed datą 23 grudnia 2004 r. Zdaniem organu powyższe stanowi niespełnienie wymogu określonego w art. 182 ust. 1 pkt 4 oraz art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n." w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury, powołując się na negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez Komisję, decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił nadania D. J. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Od powyższej decyzji D. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że ukończył wymagane przepisami prawa studia podyplomowe według programu obowiązującego w czasie ich trwania. Program wyznaczony był przez inny organ niż wymagany obecnie, który (...) jedynie zastąpił w zakresie kompetencji, wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Prezesa Urzędu do Spraw Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że w dniu 15 października 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w trybie art. 127 § 3 k.p.a., polegające na ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Komisja po przeanalizowaniu całości akt sprawy ustaliła, że przedstawione przez kandydata dokumenty i złożone wyjaśnienia nie wnoszą do postępowania żadnych nowych treści merytorycznych. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 2 i 3 u.g.n., minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami osobom, które spełniły wymogi określone art. 182 u.g.n. Spełnienie tych wymogów stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w postępowaniu kwalifikacyjnym. Wynik tego postępowania jest wiążący dla organu administracji publicznej i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej bądź wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji (wyrok WSA sygn. akt I SA 205/03). Stosownie do art. 192 u.g.n., odmowa nadania licencji zawodowej następuje w drodze decyzji. Z protokołu postępowania kwalifikacyjnego sporządzonego w dniu 7 maja 2008 r. wynika, że postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym, a z protokołu postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w dniu 15 października 2008 r. wynika, że ocena postępowania z dnia [...] maja 2008 r. nie uległa zmianie i pozostaje negatywna, co oznacza, że postępowanie kwalifikacyjne zostało zakończone wynikiem negatywnym. Zdaniem Ministra Infrastruktury brak jest zatem podstaw do zmiany lub uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2008 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. J. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 182 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 196 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) w zw. z art. 46 pkt 4 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 20 marca 2002 r. ) poprzez przejęcie, że nie spełnia on wymogu ukończenia studiów podyplomowych w zakresie obrotu nieruchomościami uwzględniających co najmniej minimalne wymogi programowe ustalone przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w sytuacji, gdy spełnia wszystkie ustawowe wymagania do otrzymania licencji, w tym ukończył studia podyplomowe o ww. specjalności, których minimum programowe ustalił Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zastąpiony w nazwie od 1 stycznia 2004 r. "ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej"; - art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracji wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, w szczególności nie zbadanie i nie ustosunkowanie się w ogóle do argumentów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego; - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie obywateli do organów Państwa i brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę nadania licencji zawodowej osobie, która ukończyła studia podyplomowe, których program wyznaczony był przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast urzędującego w ówczesnym okresie, a następnie zastąpionego jedynie w nazwie ministrem właściwym do spraw budownictwa gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w sytuacji gdy art. 232 ust. 4 u.g.n. stanowi, że: "Członkowie powołanej po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej otrzymują uprawnienia i licencje zawodowe na podstawie dokonanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oceny ich dorobku zawodowego w dziedzinie gospodarki nieruchomościami"; - art. 40 k.p.a. poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi, pomimo jego ustanowienia w sprawie. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że nie może być obciążony ujemnymi konsekwencjami na skutek zaistniałych zmian legislacyjnych i zmiany nazewnictwa organu, który w czasie gdy robił studia podyplomowe istniał i realizował swoje kompetencje zgodnie z prawem, w tym ustalał minimum programowe. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." oraz wydanych do niej aktów wykonawczych w postępowaniu o nadanie licencji zawodowej Minister Infrastruktury opiera swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej poczynionych w protokole sporządzonym przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego, którymi jest związany. Nie zwalnia to jednak, organu administracji publicznej właściwego w sprawie nadania tej licencji, z obowiązku oceny prawidłowości przeprowadzonego przez Komisję postępowania kwalifikacyjnego i weryfikacji ustaleń zawartych w ww. protokole, w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Dopiero pozytywny wynik kontroli działalności Komisji, tj. uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne prowadziła ona w zgodzie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma oparcie w zgromadzonych dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało Ministra do wydania w sprawie decyzji zgodnej ze stanowiskiem Komisji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przesłanki nadania osobie fizycznej licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami zostały określone w art. 182 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że ww. licencję zawodową nadaje się osobie fizycznej, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe; 3) posiada wyższe wykształcenie; 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami; 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. Minister Infrastruktruy odmówił nadania D. J. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami - uznając (stosownie do ustaleń Państwowej Komisji kwalifikacyjnej), że odbyte przez ww. kandydata studia podyplomowe nie spełniają minimum programowego dla studiów podyplomowych z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, ogłoszonego w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI Nr 23, poz. 251), co oznacza niespełnienie przesłanki określonej w art. 182 ust. 1 pkt 4 oraz art. 196 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do kwestii realizacji minimum programowego w ramach odbytych przez D. J. studiów podyplomowych, przede wszystkim podnieść należy, że studia te skarżący zakończył w dniu 30 września 2004 r. i jak wynika z treści świadectwa wydanego przez Akademię [...] w P. program tych studiów uzgodniony został z Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Studiom podyplomowym nadano numer [...], a w ich trakcie zrealizowano obowiązujące wówczas minima programowe. Przywoływane zaś przez organ (w ślad za Państwową Komisją Kwalifikacyjną) minimum programowe opublikowane zostało dopiero w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. Zgodzić więc się należy, ze skarżącym, że nie może się ono odnosić do programu nauczania uzgodnionego z właściwym organem (Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast), obowiązującego w toku studiów ukończonych na trzy miesiące przed opublikowaniem ww. wymogów programowych. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego sytuacji działania prawa wstecz. Oznacza to, że nie można zarzucić stronie, że z powodu niepełnego - w świetle komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. - programu nauczania ukończonych przez niego studiów podyplomowych, nie spełnił on przesłanki uzyskania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określonej w art. 182 ust. 1 pkt 4 u.g.n. Ocena stanu faktycznego sprawy w kontekście tej przesłanki dokonana przez organ ma, zdaniem Sądu, charakter dowolny. Ponadto, zdaniem Sądu, kwestionowanie obecnie przez organ administracji publicznej ukończenie przez D. J. studiów podyplomowych - mimo wydania przez właściwy organ świadectwa ukończenia studiów podyplomowych na Akademii [...] w P.- godzi w uregulowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skoro zaś skarżący udokumentował fakt ukończenia studiów podyplomowych, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. 2008, Nr 31, poz. 189), ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera regulacji pozwalającej na ich zakwestionowanie, to organ nie mógł skutecznie zarzucić skarżącemu, że nie spełnia on przesłanki nadania licencji zawodowej określonej w art. 182 ust. 1 pkt 4 u.g.n. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 1[...] września 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 196 u.g.n. w związku z art. 182 ust. 1 pkt 4 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zaś poprzedzające wydanie tych rozstrzygnięć postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 6, 7 i 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nie doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi, mimo jego ustanowienia przez niego w sprawie należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Przepis ten, jak zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (w wyroku III ARN 45/93- publ. OSNCP z 1994 r., nr 5, poz. 112), nie dopuszcza żadnych wyjątków "i zgodnie z przyjętą w ustawie zasadą oficjalności doręczeń obarcza, organy administracyjne prowadzące postępowanie, obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Dlatego też należy stwierdzić, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 września 2006 r. w sprawie V SA/Wa 725/06 publ. - LEX 265549). Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie, strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi zamiast stronie. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 30 września 2008 r. ustanowił pełnomocnika w niniejszej sprawie. Zawiadomienie o zapoznaniu się z aktami sprawy z dnia 21 listopada 2008 r. zostało natomiast doręczone skarżącemu w dniu 25 listopada 2008 r., mimo iż ustanowił on pełnomocnika, podobnie doręczono zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym przez organ doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Uwzględniając dwuetapowy charakter postępowania w przedmiocie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister zwróci akta sprawy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej celem ponownego rozpoznania wniosku D. J. o nadanie licencji zawodowej i powtórnej oceny spełnienia przez kandydata wymogów z art. 182 ust. 1 pkt 4 u.g.n. w związku z art. 191 ust. 3 u.g.n., z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w powyższym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w sentencji.